SIN CRECIMIENTO NO HAY VIDA

España puede ser el ejemplo más representativo, y quizás acabe siendo uno de los más dramáticos, de los efectos generados por las  erróneas e indiscriminadas políticas impuestas por las autoridades comunitarias en la gestión de la crisis económica y financiera que sufre la eurozona. Entre otras consecuencias no menos inquietantes, el ajuste presupuestario que acaba de acordarse para aplicar en el actual ejercicio fiscal contribuirá de forma significativa a deprimir aun más el crecimiento de la economía española. Y por ello, tampoco posibilitará el alcance del objetivo de déficit público asumido. Al término de este año, la frustración de los agentes económicos puede ser una de las consecuencias más explicitas, y no precisamente la menos dañina a medio plazo. En ausencia de cambios en la orientación dominante de las políticas en la eurozona, nuestra economía será una de las que siga sufriendo en mayor medida ese escrutinio de unos mercados financieros en el que de forma cada día más evidente esta primando la erosión de la confianza, no solo en la capacidad para alcanzar esos objetivos de déficit público sino, los   mas  relevantes en el caso español, de saneamiento financiero del  sector privado.

A diferencia de otras economías, el problema fundamental de la española se localiza en las abultadas deudas de las empresas, familias y, en definitiva, en el sector bancario, que mayoritariamente las alberga en sus activos. En los casi cinco años transcurridos desde el inicio de la crisis financiera en EEUU y su rápida extensión a Europa, las empresas y familias españolas apenas han reducido la magnitud de esos pasivos. De las dos vías fundamentales de aligeramiento de la deuda, las ventas de activos han sido relativamente reducidas, y la atención directa al servicio de la deuda está limitada por unas rentas decrecientes, constreñidas  por el  desplome de la demanda interna y el más reciente de las posibilidades de ventas al exterior. Ese insuficiente saneamiento  financiero del sector privado se refleja ya en los balances bancarios.

En la economía española, no en menor medida que en el promedio de las de la eurozona, la banca tiene un protagonismo dominante en la canalización de los activos y pasivos financieros del resto de los agentes económicos. Desde luego de las familias y empresas, pero también de las administraciones públicas, como se observa en la proporción creciente que la deuda pública ha pasado a representar en los activos bancarios. Las posibilidades de neutralizar el deterioro en la calidad de esos activos dependen de la solvencia de sus prestatarios. Y la de todos ellos se ve cada día más dañada por la ausencia de crecimiento económico y una tasa de paro cada día mas inquietante, no solo por su magnitud, sino por el creciente componente estructural de la misma. Y, sin crecimiento económico, no se pagan las deudas. Se pueden entregar activos a cambio, como los inmobiliarios de que se están nutriendo los balances bancarios, pero el valor de estos,  con una economía en pronunciada recesión, no evolucionará  de forma favorable. Tampoco la solvencia y la liquidez de las empresas bancarias, hoy constituidas en el principal de nuestros problemas.

En el particular castigo que a lo largo de las últimas dos semanas han sufrido las cotizaciones de los bonos públicos y de las acciones españolas, la inquietud por la solvencia del conjunto del sistema bancario español ha jugado un papel determinante. Constituye la más elocuente ilustración, aunque en modo alguno la única, de esa  metamorfosis  de la deuda privada en pública que pueden anticipar los inversores en bonos. A la alimentación de ese “bucle diabólico” entre la salud bancaria y la de las finanzas públicas se añade   el deterioro de los ingresos públicos derivados del desplome de  todas las formas de demanda, propio de una economía en recesión. Una recesión a la que contribuye de forma significativa la  concentración en muy poco tiempo  de  extraordinarios recortes del gasto público.

El fin de ese círculo perverso no se consigue por el aumento de la confianza de los inversores, como presumían ingenuamente los defensores de  la “austeridad expansiva”. La evidencia ya es suficiente, dentro y fuera de España: la  austeridad mal entendida y   mal dosificada  no aumenta la inversión. Observamos  justo lo contrario: un  creciente escepticismo por sus efectos depresores sobre la actividad y la huida de flujos de capital a destinos inversores donde se garantice un mayor equilibrio entre estimulo económico y saneamiento financiero. Es decir, donde la aplicación de las políticas económicas distinga prudentemente entre lo urgente y lo importante. Y lo urgente es eludir una prolongada recesión.

Ese ha sido el objetivo prioritario en la gestión de la economía estadounidense, a pesar de unas   finanzas públicas no más saneadas que las europeas. Por eso,  a pesar de la desaceleración global, aquella economía crecerá este año moderadamente, aunque no menos del 2%, y su tasa de paro ha descendido hasta poco más del 8%. En la eurozona, por el contrario, la recesión es un hecho, la tasa de paro y la mortalidad empresarial no han dejado de ascender. Este contraste empírico, en mucha mayor medida que   el empeño en aplicar esa pedagogía de “la letra con sangre entra”,  debería contribuir a cambiar  “la austeridad recesiva” por una combinación de estímulos al crecimiento y saneamiento financiero publico plurianual que, además de convencer a los mercados financieros, dañara menos las posibilidades de crecimiento potencial y bienestar en  la región. También contribuiría desde luego a garantizar  la   viabilidad de las instituciones comunitarias, empezando por la propia moneda única, hoy amenazada.

(Publicado en Negocios, El País, 15 de abril de 2012)

¿Vale todo?

Entrada realizada conjuntamente con Jorge Martínez.

El cumplimiento del objetivo de estabilidad obliga al sector público a reducir su déficit del 8,5% al 5,3%, lo que supone, aproximadamente, un ajuste de 35.000 millones de euros. La consecución de este ajuste ha sido el leitmotiv de las medidas de austeridad y de incremento de ingresos previstas en el Proyecto de Ley de Presupuestos Generales del Estado que serán enviados al Congreso de los Diputados esta semana.

Sin duda alguna, la medida que más polémica está suscitando en los medios de comunicación, y entre buena parte de la población, es la anunciada amnistía fiscal. A grandes rasgos, la medida consiste en aplicar un gravamen del 8% para las empresas que repatríen dividendos de filiales en paraísos fiscales y aplicar un tipo del 10% para los contribuyentes que afloren dinero evadido, exonerándoles, a cambio, de cualquier penalización o sanción, y otorgando como plazo límite el 31 de diciembre de 2012. Además, se promete, un endurecimiento de las sanciones a partir de 2013.

Esta medida, por tanto, animaría los contribuyentes a aflorar parte de su dinero, beneficiándose tanto de unos tipos muy inferiores a los que les habría correspondido, como de eludir el pago de multas y recargos. A su vez, la amnistía fiscal es una medida barata para la Administración ya que ahorra los costes de la persecución activa contra el fraude, como costes de inspección, costes administrativos y costes judiciales.

Las amnistías fiscales no son nuevas en los procesos de regularizaciones tributarias ni en España ni en los países de nuestro entorno económico. Entre otras, en 1984, 1991 y 2010 se produjeron amnistías fiscales en España. Además, países como Bélgica, Francia, Irlanda, Italia, o EEUU llevaron a cabo amnistías fiscales durante la década de los ochenta con relativo éxito para sus respectivas Administraciones.

El beneficio más evidente para las arcas públicas de una amnistía fiscal es el impacto inmediato que parece tener en la recaudación del presente ejercicio. Según algunos datos publicados en los medios, el Ejecutivo pretende recaudar unos 3.250 millones que difícilmente serían recaudados de otra manera. Pero además, las amnistías fiscales permiten aflorar rentas no declaradas que elevarían los tramos de renta de los contribuyentes de los que la Agencia Tributaria podrá conseguir mayores ingresos futuros. Además, la Agencia podría recaudar por otras vías, tales como los impuestos indirectos derivados del consumo asociado a las rentas recuperadas de otros países.

Al margen del hecho de que las amnistías fiscales pueden ser consideradas injustas y que podrían rozar la ilegalidad, llevan incorporados incentivos negativos que pueden limitar la recaudación tanto a corto como a largo plazo. A corto plazo, las amnistías fiscales pueden erosionar la conciencia fiscal de algunos contribuyentes que consideren esta medida como injusta tras varios años subidas de impuestos directos e indirectos, dando lugar a cambios perniciosos en su comportamiento. A largo plazo, las amnistías pueden provocar problemas de riesgo moral, ya que pueden generar expectativas de condonaciones futuras incentivando el comportamiento evasivo y con ello, reducciones de la recaudación. Además, el efecto negativo a corto y largo plazo que podría producir la amnistía fiscal puede verse magnificado si se interpreta como una muestra de debilidad por parte de la Administración, al reconocer, implícitamente, su incapacidad para detectar las rentas evadidas, animando así a futuros evasores a proseguir con su conducta fraudulenta.

Debido a estos efectos negativos relacionados con las amnistías fiscales, la evidencia científica ha puesto su éxito tributario en entredicho. En el caso español, los profesores Julio López Laborda y Fernando Rodrigo Sauco publicaron un trabajo en FEDEA en 2001 en el que analizan la incidencia de la amnistía fiscal de 1991 en el cumplimiento en el IRPF. Su conclusión es que “la amnistía no tuvo ningún efecto sobre la recaudación tributaria, ni a corto ni a largo plazo”. En el caso de la economía norteamericana, Hari Sharan Luitel y Russell Sobel, analizando en 2007 los efectos de las amnistías fiscales realizadas por diferentes estados norteamericanos a lo largo de más de dos décadas, llegaron a la conclusión de que cuando un estado lanza una amnistía fiscal por primera vez, ésta tiene un efecto positivo sobre la recaudación en el corto plazo, pero da lugar a una reducción en el medio y largo plazo, ya que una parte de los contribuyentes preferiría evadir impuestos y esperar a la próxima regularización en condiciones más ventajosas. Además, para el caso de realizar varias amnistías a lo largo del periodo de estudio, estos autores encontraron evidencia de que los efectos en el corto plazo son cada vez menores, mientras que los del largo tienden a incrementarse.

La única explicación válida para del comportamiento del gobierno es la necesidad imperiosa de incrementar la recaudación este año, en la confianza de que durante el periodo expansivo que terminó en 2007 se evadieron cantidades ingentes de dinero, que ahora estaría dispuesto a aflorar en tan ventajosas condiciones. Sin embargo, se ha de ser consciente que aun consiguiendo el objetivo de recaudación en el corto plazo, esta visión miope puede tener consecuencias negativas en el largo plazo.

El fin no siempre justifica los medios.

La austeridad y su reparto

La crítica a los efectos negativos de la austeridad fiscal -encabezada por Paul Krugman- se ha extendido hoy con matices diversos entre los economistas, a la vista de la evolución de las economías europeas, en donde su estricta aplicación se ha visto acompañada de importantes límites a los estímulos monetarios (al menos hasta el reciente cambio de presidente del BCE). En efecto, con año y medio de política macroeconómica girando casi exclusivamente en torno a este eje, con los datos del último trimestre de 2011 se constata la vuelta a la antesala de la recesión de todos los países de la zona euro, con la excepción de Francia, que, no obstante, también ha visto ralentizarse su crecimiento económico. La recesión esperada será particularmente intensa en Italia, España e Irlanda, y sobre todo en Portugal y Grecia, dos países con problemas particularmente graves, el segundo de ellos en situación límite.  No hay mucha esperanza de que Alemania adopte una actitud más cooperativa con los países periféricos, aun cuando carezca de sentido en la actual situación que un país con un notable superávit en el comercio de bienes y servicios y un déficit público del 1% esté aplicando también políticas fiscales restrictivas. Más

El Manifiesto “Jean Monnet” para la estabilización de la zona euro y la UE.

El pasado 24-25  de noviembre asistí a una de las reuniones periódicas a las que nos convoca la Comisión Europea a los profesores que participamos en la Acción Jean Monnet. En esta ocasión el tema era de especial relevancia, pues se trataba de discutir sobre la “Gobernanza Económica del Euro en un contexto internacional”. A lo largo de la misma surgió la idea de lanzar un manifiesto por parte de los profesores “Jean Monnet” en la línea del ya histórico Manifiesto del Día de Todos los Santos, que todos hemos estudiado en Integración Monetaria. Tras un proceso de discusión en la red, la redacción consensuada salió a la opinión pública en pasado día 7. Por su interés, transcribo el texto íntegro, con la lista inicial de firmantes. Esperamos vuestros comentarios. Más

LA AUSTERIDAD MAL ENTENDIDA

Austeridad es uno de los vocablos mas invocados en las discusiones de política económica, en especial desde el inicio de la crisis de la deuda pública en la eurozona. Es en gran medida  representativo de la imprecisión, cuando no la manifiesta equivocidad, que el lenguaje común sufre  cuando en ocasiones se lo apropia una retórica económica de conveniencia, excesivamente ideologizada.

De las dos acepciones que ofrece la Real Academia Española (RAE) del término austeridad, la primera refiere a la calidad de austero: a la sencillez y a la sobriedad.   Se hace difícil cuestionar la traslación de rasgos tales a la conducción de los asuntos económicos, públicos y privados. Pero una cosa es renunciar a lo superfluo, que es lo que aconseja la sobriedad, y otra hacerlo con lo esencial: con aquellas inversiones cuyo sacrificio puede hipotecar el crecimiento económico futuro y las condiciones de vida de la población.   Los costes de esa renuncia son mayores cuando las amenazas recesivas son tan explícitas como las que pesan sobre la eurozona.  Prescindir de la capacidad de las instituciones económicas y de los gobiernos para evitar males peores, en términos de contracción del crecimiento y aumento del desempleo, puede constituir  un costoso error de política económica. 

Es la segunda acepción que nos ofrece la RAE   – “mortificación de los sentidos y pasiones”- la que refleja en mayor medida  lo que están consiguiendo las políticas económicas restrictivas de los gobiernos y autoridades europeas.  Esos sacrificios excepcionales  no están obteniendo las compensaciones prometidas. No se ha fortalecido la confianza de los agentes económicos y las cotizaciones de los  bonos públicos y de las  acciones sufren  una volatilidad sin precedentes. Los mercados financieros parecen ser ahora muy  sensibles a las posibilidades de crecimiento económico y, en última instancia, a la capacidad política para responder de forma conjunta a las amenazas que pesan sobre la viabilidad de la eurozona.

En el lenguaje actual de la política económica austeridad significa  consolidación fiscal:   reducción de gasto público de todo tipo e   incremento de impuestos. En el contexto de la crisis de la deuda soberana de la eurozona, las apelaciones a la austeridad están  prioritariamente orientadas a conseguir el favor de los mercados, a  restaurar  la calma previa al rescate de  Grecia. Hace  apenas dos meses el ministro de finanzas alemán, en un artículo de expresivo título (“Why Austerity is the Only Cure for the Eurozone”, Financial Times 5 de septiembre) seguía insistiendo en  esas políticas fiscales procíclicas. Con ellas se frena  la recuperación económica,  contrariamente a lo que defendían las tesis de la   “austeridad expansiva”.

Sujeta a condiciones no poco limitativas, la proposición fundamental de ese enfoque de enunciado aparentemente contradictorio, nos dice que las decisiones restrictivas sobre las finanzas públicas pueden llegar a generar confianza suficiente en los agentes como para propiciar la recuperación del crecimiento económico. Esa defensa de las   consolidaciones fiscales expansivas, tienen en los trabajos del profesor de Harvard Alberto Alesina sus exponentes más representativos.  El realizado  con Silvia Ardagna (“Large Changes in Fiscal Policy: Taxes Versus Spending”, NBER, octubre 2009)  ha llegado a considerarse una suerte de desautorización de los planteamientos más genuinamente keynesianos.

El respaldo empírico, sin embargo, no parece suficiente. De hecho, un trabajo reciente de un autor hasta ahora considerado defensor  de recortes significativos en el gasto público, Roberto Perotti (“ Austerity Myth: Gain Witout Pain?”, junio 2011),   matiza conclusiones de trabajos anteriores, incluido alguno suyo con  el propio Alesina. Admite la pertinencia de algunas de las críticas metodológicas a esos estudios que defienden el potencial expansivo de la austeridad. Las más relevantes de esas objeciones las aporta el  departamento de investigación del FMI, dirigido por el profesor del MIT Olivier Blanchard. 

Desde la base de muy respetables documentos de investigación, algunos comentados en este mismo suplemento ( “Revisionismo macroeconómico”,  28 de febrero de 2010  ) , el FMI ha formulado  sus recomendaciones de política económica de forma explícita. En el  informe de perspectivas económicas del pasado año (WEO, Octubre 2010, capitulo 3) dejaba lugar a pocas dudas acerca de los peligros derivados de la aplicación en los momentos actuales de decisiones de consolidación fiscal. En su último informe  sobre Europa (“Europe Navigating Stormy Waters”, Octubre 2011) se advierte de que “los  objetivos de déficit nominal no deben conseguirse a expensas de correr el riesgo de una contracción generalizada de la actividad económica”. La significación de esas prescripciones es tanto más significativa, cuanto más contrasta con la tradición de la institución: sus  iniciales en inglés, I.M.F, referían  irónicamente a ese  “ It’s Mostly Fiscal” consecuente con la obsesión del pasado por aplicar terapias de consolidación fiscal, con bastante independencia de la naturaleza de la crisis.

La evidencia acerca del potencial expansivo de la inversión  pública, neutralizador de las peores consecuencias de una recesión,  se ha visto ampliada por diversos trabajos. Uno de ellos resumido en VoxEu  ( Almunia, Miguel, Agustín S Bénétrix, Barry Eichengreen, Kevin H O’Rourke, Gisela Rua , “The effectiveness of fiscal and monetary stimulus in depressions”, VoxEU.org, 18 Noviembre de 2009)   que analiza históricamente los efectos de estímulos en entornos caracterizados por la existencia de  tipos de interés próximos a cero, sistemas bancarios disfuncionales  y elevada aversión al riesgo. La conclusión es que  la política fiscal es efectiva.

Esa efectividad del activismo fiscal durante una recesión ha encontrado evidencia más reciente en la investigación de Alan J. Auerbach y Y. Gorodnichenko  ( “Fiscal Multipliers in  Recession and Expansion”, NBER, Septiembre de 2011) que confirma el valor significativo de los multiplicadores del PIB del gasto público en fases recesivas. Se concluye también  que  los efectos potencialmente adversos de esos estímulos fiscales, tales como el aumento de la inflación, son mucho menos probables en esas circunstancias. Contribuciones adicionales como las de Paul de Grauwe, además de respetado académico, parlamentario liberal belga durante diez años, también aconsejan no atrincherarse en posiciones fundamentalistas en relación a las finanzas públicas en circunstancias tan excepcionales como las actuales.

Recapitulemos. La sobriedad,  la eliminación de lo superfluo, siempre ha de ser bienvenida. Su ejercicio en todas las organizaciones, privadas o públicas, es ejemplificador y sano.  La austeridad mal entendida es aquella que obliga  a soportar penalizaciones innecesarias. Es el caso de los procesos de  consolidación fiscal aplicados a economías deprimidas de la eurozona.  Sus efectos favorables sobre la confianza de los agentes económicos, incluidos los inversores de bonos, han quedado en entredicho. Contraer la inversión pública de forma indiscriminada y simultáneamente en  todos los países de la eurozona es un error, tanto mayor cuanto menor sea el crecimiento económico, más elevado el desempleo y reducido el stock de capital que fortalece la capacidad competitiva de las economías.

Supuesta la capacidad y voluntad políticas  para adoptarlas, en  el conjunto de la eurozona serían  compatibles  decisiones inmediatas de estímulo  con  la credibilidad de los  propósitos  de saneamiento de las finanzas públicas a medio plazo. De no ser así, una nueva  recesión,  o la excesiva prolongación del estancamiento, aumentarían el componente estructural del actual desempleo  al tiempo que seguiría erosionando el crecimiento potencial de las economías más dañadas. La coexistencia de recesión con  tensiones en los mercados de bonos públicos dotaría de virtualidad a escenarios radicales, como el asociado a la fragmentación del euro.   No hace falta decir que tampoco sería el más favorable  para que cobren los inversores en bonos públicos: aquellos  a los que la mal entendida austeridad trata de complacer.

(Artículo publicado hoy en Negocios, EL PAÍS)

Evolución histórica de las variables macroeconómicas fiscales de la economía española, 1964-2010

En esta entrada del Blog se presenta la senda temporal de las principales variables macroeconómicas de las AA.PP. españolas (medidas en % del PIB) actualizadas para el periodo 1964-2010. Por tanto, se ha añadido la cifra provisional del año 2010 y se han corregido las cifras de los años 2007-2009 con datos actualizados. Los datos provienen de las Cuentas Financieras de la Economía Española elaboradas por el Banco de España y de la Contabilidad Nacional de España elaborada por el INE.

Me gustaría destacar los tres últimos periodos de la historia presupuestaria de la economía española: a) el ajuste fiscal del periodo 1996-2007; b) el deterioro brusco y profundo de las finanzas públicas en los años 2008 y 2009, después del inicio de la crisis económica derivada de la crisis financiera internacional; y c) el nuevo periodo de consolidación  fiscal que ha comenzado en el año 2010.

En el primer gráfico (hacer clic sobre el mismo se puede ver ampliado) aparece la evolución de los ingresos totales, los gastos totales y los gastos netos de intereses de la deuda pública. Por un lado, destacar el hundimiento de los ingresos en 2008 y 2009 y el crecimiento de las dos variables representativas de los gastos públicos. Por otro, se puede observar para el año 2010 que los efectos del proceso de consolidación fiscal han generado tanto un aumento de ingresos como una caída de las dos variables representativas del gasto público.

En el segundo gráfico se presenta la evolución del ahorro bruto total y del ahorro bruto excluido los pagos de intereses de la deuda pública del total de las AA.PP. La primera variable se obtiene del saldo conjunto de las cuentas corrientes (ingresos y gastos corrientes) de las AA.PP. (cuentas de producción, distribución y utilización de la renta). El ahorro bruto, que había crecido ininterrumpidamente en una década (desde 1997 a 2007), retrocedió bruscamente en el año 2008 y alcanzó en 2009 niveles negativos no conocidos en esta serie histórica. En el año 2010 los dos saldos han registrado una mejora, aunque ambas variables permanecen en niveles negativos no deseables.

En el gráfico 3 se presenta la evolución temporal del superávit o déficit de las AA.PP. total y primario (excluidos los pagos de intereses de la deuda). Con más precisión, se trata de la capacidad (+) o necesidad de financiación (-) total y neta de intereses, obtenida como suma del ahorro bruto y del saldo de la cuenta de capital de las AA.PP. En este caso, se incluye además de los ingresos y gastos públicos corrientes, los ingresos y los gastos de capital de las AA.PP., incluida la inversión pública, entre otras partidas.

Como se puede observar, un periodo significativo de ajuste fiscal comenzó después de 1995 (año en el que se alcanzó un déficit público record hasta la fecha del -6,6%), para posteriormente reducirse en años sucesivos el déficit hasta el año 2004, y generándose superávit públicos crecientes en el periodo 2005-2007. Nuevamente, el 2008 marca un cambio de tendencia brusco, al aparecer cifras de déficit público total del -3,8%, cifras no registradas desde el año 1996. En el año 2009 se alcanzó la cifra record en estos 47 últimos años de historia de la hacienda pública española: un -9,4% de déficit público primario y un -11,2% de déficit público total. Finalmente, el proceso de consolidación fiscal iniciado en el año 2010 ha conseguido reducir el déficit público primario hasta el -7,3% del PIB, mientras que el déficit público total se ha reducido hasta alcanzar el -9,2% del PIB.

En el gráfico 4 se muestra la senda temporal de dos variables representativas del stock de deuda pública de las AA.PP. La primera es el stock de deuda pública total medido por el conjunto de los pasivos financieros totales de las AA.PP. En el segundo caso, el stock de deuda pública (menor en niveles por las partidas que incluye) es construido según la metodología del Protocolo de Déficit Excesivo (PDE) incluido en el Pacto de Estabilidad y Crecimiento de la zona del euro (esta es la cifra oficial que pública el Banco de España y el Banco Central Europeo sobre el total de la deuda pública española). En ambos casos la reducción es espectacular desde el año 1996, y nuevamente se produce un deterioro muy significativo en 2008 y sobre todo en el año 2009. Finalmente, en el año 2010 el stock de deuda pública según la metodología del PDE ha vuelto a crecer hasta alcanzar el 60,1% del PIB, sobrepasando el límite impuesto por el Tratado de Maastricht (60%) por primera vez desde la introducción del euro.

Por último, destacar que las previsiones disponibles para el año 2011 por el FMI indican que el déficit público primario y total se reducirán substancialmente respecto a las cifras del año 2010. En concreto, el déficit público primario se situará en el año 2011 en el -4,1% del PIB, mientras que el déficit público total caerá hasta el -6,2% del PIB, aún bastante alejado del límite impuesto en el Tratado de Maastricht (-3%). El ajuste fiscal adicional de 3,2 puntos porcentuales sobre el PIB se deberá abordar obligatoriamente en los ejercicios presupuestarios de 2012 y 2013.

Esta ajuste fiscal adicional implicará un esfuerzo añadido de un aumento de ingresos y/o una caída de gasto público de aproxidamente 34.000 millones de euros. Si el crecimiento y el empleo no se recupera sustancialmente será necesario subidas adicionales de impuestos y reformas en algunos programas de gasto público. Los programas de los dos grandes partidos nacionales que aspiran a gobernar deberían reflejar las medidas de consolidación fiscal que esperan aplicar -al menos en el presupuesto de 2012- si la economía (y el empleo) sigue estancada como esperan todos los analistas y organismos internacionales.

Y en lo que concierne al stock de la deuda pública -según  la metodología del Protocolo de Déficit Excesivo (PDE)- se espera un aumento del mismo hasta el 67,5% del PIB para finales del año 2011. Esta última cifra  sería el máximo histórico alcanzado por el endeudamiento de las AA.PP españolas desde 1996, cuando se situó el nivel de stock de deuda pública sobre el PIB en el 66,1%.

¿Se deben eliminar la mayor parte de los gastos fiscales del sistema tributario español?

El proceso de ajuste fiscal en la economía española se está centrando en la reducción de una parte del gasto público corriente, en el aumento de impuestos (fundamentalmente IVA e impuestos especiales) y en las privatizaciones de empresas públicas, pero hay un gran olvidado del presupuesto de gasto del Estado y de las CC.AA. Se trata de los gastos fiscales que parecen intocables. En el informe del Banco de España de 2010 por fin alguien habla seriamente del tema y se sugiere que se debería abordar una sustancial racionalización y reducción de los mismos (aunque el Banco de España no se atreve a sugerir cómo). En esta Entrada del Blog vamos a situar el problema en EE.UU. y en España y sugeriremos la creación de una Comisión como la que se ha implantado recientemente en aquel país.

Recordemos que los llamados gastos fiscales o tributarios (tax expenditures en inglés) son el conjunto de deducciones, exenciones, desgravaciones, reducciones e incentivos de las distintas figuras tributarias (IVA, IRPF e impuesto de sociedades, fundamentalmente) que representan un importante coste en términos de recaudación impositiva y que en la mayoría de los casos tienen  efectos perversos negativos sobre la equidad y la eficiencia impositiva. De hecho, la eliminación de una parte sustancial de los gastos fiscales tendría cuatro efectos positivos: (1) No aumentarían los tipos impositivos marginales; (2) No reducirían los incentivos al ahorro o a la inversión productiva del sector privado; (3) Aumentaría la eficiencia económica al eliminarse numerosos incentivos fiscales que distorsionan las decisiones de ahorro y de inversión del sector privado; y (4) Se reduciría sin duda la excesiva complejidad de la estructura tributaria y aportaría, en última instancia, mayor transparencia impositiva.

Centrémonos en primer lugar en el caso de EE.UU. El presidente Obama creó en febrero de 2010 una Comisión mixta de senadores y congresistas – The National Comission on Fiscal Responsability and Reform– cuya  misión principal era proponer una reforma fiscal (tanto de los gastos como de los impuestos) en profundidad, con el objetivo último de reducir a medio y largo plazo el abultado déficit presupuestario y el stock de deuda de los EE.UU. La Comisión presentó su informe final en diciembre de 2010 con un conjunto de recomendaciones para equilibrar el presupuesto federal (excluyendo el pago de intereses del stock de deuda pública) para el año 2015. Dentro de una extensa lista de cambios en los gastos e ingresos públicos,  destaca justamente la propuesta de eliminación sustancial (y simplificación) de los gastos fiscales, ingresos adicionales que se dedicarían a reducir el déficit público.

En el primer gráfico adjunto (haciendo clic en él se puede ver ampliado) se puede ver como si los gastos fiscales se clasificaran como gasto público en lugar de como “beneficios fiscales” (o pérdida de ingresos públicos) constituirían la principal categoría de los programas de gasto federal. En concreto, alcanzan nada menos que 1053 billones de dólares [1] (el 7% del PIB de EE.UU.), muy por encima de las principales categorías de gasto (los gastos en salud pública de los ancianos y los pobres, Medicare y Medicaid, respectivamente; Seguridad Social, gastos de defensa y otros gastos de carácter discrecional). Además, la mayoría de ellos son las deducciones de los individuos o familias (por la compra de vivienda, por aportaciones a los planes de pensiones, cuidado de los niños, gastos en educación universitaria, y donaciones a la caridad, entre otros).



En el segundo gráfico podemos observar  como los gastos fiscales reducen la equidad del sistema tributario de EE.UU., ya que el valor de las deducciones, exenciones y exclusiones impositivas aumenta a medida que lo hace el ingreso del hogar. De hecho, en el gráfico se puede ver como los gastos fiscales benefician fundamentalmente  a los hogares del quintil más alto y al 1% de los hogares con más ingresos. Y esto no resulta sorprendente, ya que las familias norteamericanas de mayores ingresos son las que, en general, se compran una casa, envían a sus hijos a la universidad, ahorran para la jubilación con planes de pensiones y contribuyen generosamente a causas benéficas. Y la eficiencia queda también en entredicho ya que el Gobierno estaría dedicando una cantidad significativa de recursos tributarios (que podría dedicar a otros programas de gastos) para subsidiar decisiones del sector privado que se habrían producido de todos modos, mientras que en la práctica se excluyen a las familias de menores ingresos que serían mucho más sensibles a estos incentivos fiscales.

Centrémonos ahora al caso de España. En el primer gráfico se representa los costes de los gastos fiscales en términos de recaudación. Para el caso del IRPF representa el 33% de la misma, fundamentalmente por las deducciones a los rendimientos del trabajo, la inversión en vivienda y las aportaciones a los planes de pensiones. En lo que respecta al impuesto de sociedades, las pérdidas de recaudación se sitúan en el 16%, básicamente por las deducciones por incentivos a la inversión, por el desarrollo de proyectos de I+D y por el apoyo a las pymes. Por último, el coste de los gastos fiscales en el IVA alcanza nada menos que el 40% de la recaudación bruta, asociado en este caso a la aplicación de tipos reducidos de IVA a determinados bienes y servicios.

En el segundo gráfico se representa la pérdida de recaudación impositiva de los gastos fiscales en % del PIB de España. Para el IRPF, el Impuesto sobre Sociedades y el IVA representa un 2,4%, un 0,4% y un 1,6%, respectivamente. Es decir, en total un 4,4% del PIB. Para destacar la importancia relativa de esta pérdida de recaudación, pensemos que esta cifra representa un poco más de la mitad del ajuste que tendrán que realizar las AA.PP. españolas en el saldo público primario (un 8% del PIB, sin incluir pagos de intereses de la deuda pública) en el periodo 2010-2015 para lograr el doble objetivo de estabilizar el stock de deuda pública en el 70% del PIB y lograr el equilibrio presupuestario en el año 2015.

Mediante la Ley 37/2010, de 15 de noviembre, se creó en nuestro país la Oficina Presupuestaria de las Cortes Generales (OPCG), como un órgano de asesoramiento técnico a la Cortes en el seguimiento y control de la ejecución de los Presupuestos Generales del Estado. Como su papel parece que todavía no esta muy bien definido yo me voy a atrever a sugerir una tarea adicional. Se trataría de la propuesta de creación de una Comisión Mixta de Expertos-Parlamentarios para la racionalización de los gastos fiscales del sistema tributario español. Su principal tarea sería la de poner a cero el contador de todos los gastos fiscales, es decir, del conjunto de deducciones, exenciones, desgravaciones, reducciones e incentivos de las distintas figuras tributarias y proponer su racionalización, incluyendo las estatales como las autonómicas (en este caso del IRPF en su tramo autonómico).

La racionalización del complejo entramado de los gastos fiscales del sistema tributario español generaría, al menos, cinco efectos positivos: (1) el aumento de la equidad impositiva; (2) el aumento de la eficiencia económica; (3) la reducción de la creciente desigualdad de las rentas; (4) la simplificación de la estructura impositiva y el fomento de la transparencia; y (5) la generación de ingresos adicionales necesarios para apoyar el ajuste fiscal para el periodo 2010-2015, sin necesidad de subida de impuestos o de reducciones adicionales en algunos programas de gasto, especialmente en la inversión en infraestructuras.

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[1] 1 trillón americano equivale a 1 billón europeo.

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