¿Resulta adecuada la composición del ajuste fiscal aprobada por el gobierno español para el periodo 2012-2014?

La reducción del déficit público total del -8,5% del PIB en 2011 al -2,8% del PIB en 2014 exige un proceso de consolidación fiscal impresionante. En concreto, el ajuste fiscal aprobado para el periodo 2013-2014 por el Consejo de Ministros el 3 de agosto pasado supone 38.956 millones de euros para 2013 y 50.075 millones de euros para 2014, ajuste adicional al aprobado para 2012 (13.118 millones). En total, 102.149 millones de euros.

Con más detalle, el Gobierno de España ya ha presentado los presupuestos generales del Estado para 2013, unas cuentas marcadas de nuevo por un política fiscal restrictiva cuyo objetivo es alcanzar un objetivo del déficit público total (incluido los intereses de la deuda) del -4,5% del PIB. Esta es la cifra para 2013 que España comprometió en el plan presupuestario bianual 2013-2014 remitido a Bruselas el pasado 3 de agosto, donde se contempla un ajuste fiscal mixto que combina un aumento de ingresos públicos y un recorte del gasto público por una cifra total de 38.956 millones de euros (hacer clic sobre el gráfico para verlo más grande). De este montante, 15.069 corresponden a medidas tributarias tendentes a aumentar los ingresos públicos (de los que casi un 70 % corresponderán a la reciente subida del IVA) y el resto, 23.887 millones de euros, se centran en la reducción del gasto público. Para 2014 el Gobierno preve continuar con el mismo tipo de política fiscal restrictiva mixta: 50.075 millones de euros, de los cuales 15.425 millones son medidas tributarias y el resto, 34.650 millones de euros, siguen en la línea de reducción del gasto público. Por último, para 2012 (primer año de Gobierno) el ajuste fiscal previsto es de 38.956 millones de euros, con una combinación mixta de ajuste fiscal de 15.069 de aumento de ingresos públicos y de 23.887 millones de caída del gasto público.

En síntesis, el ajuste fiscal aprobado para el trienio 2012-2014 sería de 102.149 millones de euros, de los cuáles 35.479 millones vendrían a través del aumento de la recaudación impositiva por aumento de impuestos (34,7% del total), mientras que el resto de la consolidación presupuestaria lo aportaría la reducción del gasto público por un montante de 66.680 millones de euros (65,3% del total).

¿Resulta adecuada una composición del ajuste fiscal que combina un aumento de los ingresos públicos (fundamentalmente por la vía de subidas de los impuestos) y una reducción del gasto público? La respuesta de la literatura económica empírica disponible es que no resulta adecuada ni conveniente.

Los posibles efectos negativos sobre el crecimiento económico provocados por rápidas reducciones de los déficit públicos y de los stock de deuda pública – conocidos como “ajustes fiscales” o “procesos de consolidación fiscal”- están de máxima actualidad en muchos países de la OCDE y, especialmente, en el caso de EE.UU., Japón y algunos países periféricos de la zona del euro, incluida España. Los trabajos seminales de Giavazzi y Pagano (1990) y de Alesina y Perotti (1995) y las extensiones recientes de Alesina y Ardagna (2010, 2012), muestran que son posibles los ajustes fiscales que produzcan una ligera o nula caída significativa de la producción (y en algunos casos pueden ser expansivos si aparecen los llamados efectos “no keynesianos”). La clave del éxito está en que los ajustes fiscales estén basados en reducciones del gasto público (especialmente gasto público corriente) y no en subidas de impuestos.

Por un parte, el trabajo empírico reciente de Alesina, Favero y Giavazzi (2012) amplia la evidencia empírica previa utilizando los planes de ajuste fiscal plurianuales (que tenían como objetivo una reducción significativa del déficit público y del stock de deuda pública) de 17 países de la OCDE durante el periodo 1980-2005. Los principales resultados del estudio son los siguientes:

  • Nuevamente la evidencia empírica encontrada muestra que los ajustes fiscales basados en recortes del gasto público tienen menos efectos negativos en la producción que aquellos que están basados en subidas de impuestos.
  • Los planes de ajuste basados en recortes del gasto público se asocian con recesiones económicas que duran poco tiempo, e incluso en algunos casos estudiados, no producen una recesión económica. Por el contrario, los planes de ajuste basados en subidas de impuestos se asocian con recesiones económicas profundas y duraderas.
  • Las diferencias encontradas en los efectos sobre la producción de los dos tipos de ajuste fiscal no se deben a las diferentes políticas monetarias aplicadas.
  • Las diferencias encontradas en los efectos sobre la producción de los dos tipos de ajuste fiscal se deben a la respuesta de la inversión privada más que al crecimiento del consumo.
  • El ajuste fiscal basado en recortes de gasto público provoca la mejora inmediata de la confianza empresarial pero no de la confianza de los consumidores.

Por otra parte, un tema interesante de la literatura se ha centrado en el papel clave que juegan las políticas económicas de acompañamiento (o políticas de reformas estructurales) del plan de ajuste fiscal.  Los trabajos de Alesina y Ardagna (1998, 2012) y Perotti (2013) muestran que los procesos de consolidación fiscal basados en recortes de gasto público tienen efectos positivos sobre el crecimiento económico si los mismos han estado acompañados de reformas estructurales que incluyan:  i) actuaciones por el lado de la oferta que mejoren la productividad del sector privado y la eficiencia del sector público; ii) la liberalización del mercado de trabajo; iii) la moderación de los salarios (como vía de ganancia de competitividad); iv) y los acuerdos entre los agentes sociales y entre el Gobierno y los agentes sociales. La clave es que los agentes económicos vean estas reformas estructurales de acompañamiento como una señal clara de “cambio de régimen de política económica”. Sólo así cambiarán sus expectativas.

 Por último, Alesina y Ardagna (2012) encuentran que los ajustes fiscales basados en recortes en el gasto público producen un efecto expansivo sobre la producción en el caso de que los recortes se centren en el gasto público corriente y no en la inversión pública.

 Ya es hora de evaluar si el plan de ajuste fiscal 2012-2014 diseñado por el Gobierno tendrá éxito en impulsar la recuperación económica. Para ello veamos si cumple o no su diseño con lo recomendado por la literatura descrita anteriormente:

  1. ¿Está basado básicamente en recortes del gasto público? No. Su diseño es un combinación entre recortes de gasto público y subida de impuestos.
  2. ¿Los recortes de gasto público se centran en el gasto corriente? No. Gran parte del recorte se ha basado en la bajada de la inversión pública, siguiendo la tendencia del último Gobierno socialista.
  3. ¿Está acompañado de una política de reformas estructurales que incidan en el incentivo de la oferta agregada, la liberalización del mercado de trabajo y la moderación de salarios? No claramente. En este caso, las medidas que incidan por el lado de la oferta son escasas o tímidas, la liberalización del mercado de trabajo es incompleta y, por el momento, sólo se ha impulsado de manera exógena la moderación salarial en los empleados públicos, mientras que los salarios del sector privado han seguido creciendo (el ajuste ha sido el empleo). Los acuerdos de moderación salarial entre los agentes sociales, y entre estos y el Gobierno brillan por su ausencia.

———–

Alesina, A. y Ardagna, S. (1998): “Tales of fiscal adjustments“, Economic Policy, 13, 487-545.

Alesina, A. y Ardagna, S. (2010): “Large Changes in Fiscal Policy: Taxes versus Spending“, Tax Policy and the Economy, 24, 35-68.

Alesina, A. y Ardagna, S. (2012): “The Design of Fiscal Adjustments“, Department of Economics, Harvard University, mimeo.

Alesina, A., Favero, C. y Giavazzi, F. (2012): “The output effect of fiscal consolidations“, NBER Working Paper No. 18336.

Alesina A. y Perotti, R. (1995) “Fiscal Expansions and Adjustments in OECD Countries”, Economic Policy, No. 21, 207-247.

Giavazzi, F. y Pagano, M. (1990): “Can Severe Fiscal Contractions Be Expansionary? Tales of Two Small European Countries“, NBER Macroeconomics Annual 1990, 5, 75-122.

Perotti, R. (2013): “The Austerity Myth: Gain without Pain?“, en A. Alesina y F. Giavazzi (eds.), Fiscal Policy After the Great Recession, University of Chicago Press and NBER, forthcoming.

¿Se deben eliminar la mayor parte de los gastos fiscales del sistema tributario español?

El proceso de ajuste fiscal en la economía española se está centrando en la reducción de una parte del gasto público corriente, en el aumento de impuestos (fundamentalmente IVA e impuestos especiales) y en las privatizaciones de empresas públicas, pero hay un gran olvidado del presupuesto de gasto del Estado y de las CC.AA. Se trata de los gastos fiscales que parecen intocables. En el informe del Banco de España de 2010 por fin alguien habla seriamente del tema y se sugiere que se debería abordar una sustancial racionalización y reducción de los mismos (aunque el Banco de España no se atreve a sugerir cómo). En esta Entrada del Blog vamos a situar el problema en EE.UU. y en España y sugeriremos la creación de una Comisión como la que se ha implantado recientemente en aquel país.

Recordemos que los llamados gastos fiscales o tributarios (tax expenditures en inglés) son el conjunto de deducciones, exenciones, desgravaciones, reducciones e incentivos de las distintas figuras tributarias (IVA, IRPF e impuesto de sociedades, fundamentalmente) que representan un importante coste en términos de recaudación impositiva y que en la mayoría de los casos tienen  efectos perversos negativos sobre la equidad y la eficiencia impositiva. De hecho, la eliminación de una parte sustancial de los gastos fiscales tendría cuatro efectos positivos: (1) No aumentarían los tipos impositivos marginales; (2) No reducirían los incentivos al ahorro o a la inversión productiva del sector privado; (3) Aumentaría la eficiencia económica al eliminarse numerosos incentivos fiscales que distorsionan las decisiones de ahorro y de inversión del sector privado; y (4) Se reduciría sin duda la excesiva complejidad de la estructura tributaria y aportaría, en última instancia, mayor transparencia impositiva.

Centrémonos en primer lugar en el caso de EE.UU. El presidente Obama creó en febrero de 2010 una Comisión mixta de senadores y congresistas – The National Comission on Fiscal Responsability and Reform– cuya  misión principal era proponer una reforma fiscal (tanto de los gastos como de los impuestos) en profundidad, con el objetivo último de reducir a medio y largo plazo el abultado déficit presupuestario y el stock de deuda de los EE.UU. La Comisión presentó su informe final en diciembre de 2010 con un conjunto de recomendaciones para equilibrar el presupuesto federal (excluyendo el pago de intereses del stock de deuda pública) para el año 2015. Dentro de una extensa lista de cambios en los gastos e ingresos públicos,  destaca justamente la propuesta de eliminación sustancial (y simplificación) de los gastos fiscales, ingresos adicionales que se dedicarían a reducir el déficit público.

En el primer gráfico adjunto (haciendo clic en él se puede ver ampliado) se puede ver como si los gastos fiscales se clasificaran como gasto público en lugar de como “beneficios fiscales” (o pérdida de ingresos públicos) constituirían la principal categoría de los programas de gasto federal. En concreto, alcanzan nada menos que 1053 billones de dólares [1] (el 7% del PIB de EE.UU.), muy por encima de las principales categorías de gasto (los gastos en salud pública de los ancianos y los pobres, Medicare y Medicaid, respectivamente; Seguridad Social, gastos de defensa y otros gastos de carácter discrecional). Además, la mayoría de ellos son las deducciones de los individuos o familias (por la compra de vivienda, por aportaciones a los planes de pensiones, cuidado de los niños, gastos en educación universitaria, y donaciones a la caridad, entre otros).



En el segundo gráfico podemos observar  como los gastos fiscales reducen la equidad del sistema tributario de EE.UU., ya que el valor de las deducciones, exenciones y exclusiones impositivas aumenta a medida que lo hace el ingreso del hogar. De hecho, en el gráfico se puede ver como los gastos fiscales benefician fundamentalmente  a los hogares del quintil más alto y al 1% de los hogares con más ingresos. Y esto no resulta sorprendente, ya que las familias norteamericanas de mayores ingresos son las que, en general, se compran una casa, envían a sus hijos a la universidad, ahorran para la jubilación con planes de pensiones y contribuyen generosamente a causas benéficas. Y la eficiencia queda también en entredicho ya que el Gobierno estaría dedicando una cantidad significativa de recursos tributarios (que podría dedicar a otros programas de gastos) para subsidiar decisiones del sector privado que se habrían producido de todos modos, mientras que en la práctica se excluyen a las familias de menores ingresos que serían mucho más sensibles a estos incentivos fiscales.

Centrémonos ahora al caso de España. En el primer gráfico se representa los costes de los gastos fiscales en términos de recaudación. Para el caso del IRPF representa el 33% de la misma, fundamentalmente por las deducciones a los rendimientos del trabajo, la inversión en vivienda y las aportaciones a los planes de pensiones. En lo que respecta al impuesto de sociedades, las pérdidas de recaudación se sitúan en el 16%, básicamente por las deducciones por incentivos a la inversión, por el desarrollo de proyectos de I+D y por el apoyo a las pymes. Por último, el coste de los gastos fiscales en el IVA alcanza nada menos que el 40% de la recaudación bruta, asociado en este caso a la aplicación de tipos reducidos de IVA a determinados bienes y servicios.

En el segundo gráfico se representa la pérdida de recaudación impositiva de los gastos fiscales en % del PIB de España. Para el IRPF, el Impuesto sobre Sociedades y el IVA representa un 2,4%, un 0,4% y un 1,6%, respectivamente. Es decir, en total un 4,4% del PIB. Para destacar la importancia relativa de esta pérdida de recaudación, pensemos que esta cifra representa un poco más de la mitad del ajuste que tendrán que realizar las AA.PP. españolas en el saldo público primario (un 8% del PIB, sin incluir pagos de intereses de la deuda pública) en el periodo 2010-2015 para lograr el doble objetivo de estabilizar el stock de deuda pública en el 70% del PIB y lograr el equilibrio presupuestario en el año 2015.

Mediante la Ley 37/2010, de 15 de noviembre, se creó en nuestro país la Oficina Presupuestaria de las Cortes Generales (OPCG), como un órgano de asesoramiento técnico a la Cortes en el seguimiento y control de la ejecución de los Presupuestos Generales del Estado. Como su papel parece que todavía no esta muy bien definido yo me voy a atrever a sugerir una tarea adicional. Se trataría de la propuesta de creación de una Comisión Mixta de Expertos-Parlamentarios para la racionalización de los gastos fiscales del sistema tributario español. Su principal tarea sería la de poner a cero el contador de todos los gastos fiscales, es decir, del conjunto de deducciones, exenciones, desgravaciones, reducciones e incentivos de las distintas figuras tributarias y proponer su racionalización, incluyendo las estatales como las autonómicas (en este caso del IRPF en su tramo autonómico).

La racionalización del complejo entramado de los gastos fiscales del sistema tributario español generaría, al menos, cinco efectos positivos: (1) el aumento de la equidad impositiva; (2) el aumento de la eficiencia económica; (3) la reducción de la creciente desigualdad de las rentas; (4) la simplificación de la estructura impositiva y el fomento de la transparencia; y (5) la generación de ingresos adicionales necesarios para apoyar el ajuste fiscal para el periodo 2010-2015, sin necesidad de subida de impuestos o de reducciones adicionales en algunos programas de gasto, especialmente en la inversión en infraestructuras.

———————————–

[1] 1 trillón americano equivale a 1 billón europeo.

Siguiente Entradas recientes

Visita nuestra web para información sobre actividades

http://www.alde.es