La tormenta perfecta

La tormenta perfecta

Los días 9 y 10 de noviembre de 2017 se celebraron las XXXII Jornadas sobre Economía Española. En ellas se hizo balance de los retos actuales de la Unión Europea en varios aspectos: su crecimiento económico a largo plazo, la innovación tecnológica, la llegada de la cuarta revolución industrial, las políticas monetaria, fiscal y comercial, el sector financiero… Tuve el honor de participar en una de las mesas redondas. Aprendí muchísimo de las brillantes intervenciones de mis compañeros de mesa, Asunción Prats y Daniel Fuentes, y también preparando mi propia intervención, un inventario de los costes sociales de la crisis de deuda de la zona euro y su desigual distribución entre los países acreedores y los deudores. De ese inventario se hizo eco muy generosamente nuestro compañero Álvaro Anchuelo en una entrada previa en (bAg) (¡gracias, Álvaro!). Esta otra me ayuda a seguir compartiendo lo aprendido.

Sabemos que las crisis económicas no son neutrales en términos de distribución de la renta y que la Gran Recesión ha tenido un impacto especialmente regresivo: desempleo y moderación salarial, desigualdad de la renta y pobreza, donde destaca la infantil por sus consecuencias a largo plazo. Sus efectos han sido especialmente graves en los países endeudados pues no pudieron usar el timón del gasto social y los estabilizadores automáticos para corregir el rumbo de los acontecimientos. Se vieron en el centro de “la tormenta perfecta” de la desigualdad, zarandeados por el vendaval de la recesión bajo los rayos de los recortes. Y han salido “tocados” de ella. Les costará recuperar sus niveles de renta, bienestar y confianza.

En esta entrada quisiera incidir con más detalle que en mi presentación durante las jornadas en el papel de las políticas fiscales de la Austeridad en la desigualdad de la renta de los hogares en países del Sur de la Unión Europea, los llamados PIGS. Seriamente afectados por la Gran Recesión y rescatados, directa o indirectamente, en los tiempos más convulsos de la Crisis del Euro, recibieron con los MOU (memorandum of understanding) un libro de recetas macroeconómicas cuyos efectos ya se están conociendo. Se ha comprobado que los costes de la crisis de deuda en la zona euro están siendo soportados casi en exclusividad por los países deudores: durante la aplicación de los rescates, los acreedores les han sometido a extraordinarias medidas de ajuste interno y reformas, sin concesiones – quitas – a cambio, salvo en los casos de Grecia y Chipre (Frieden y Walter, 2017). La aceptación, por parte de los endeudados, de las exigencias de los acreedores, así como de sus consecuencias (recesión, desempleo y desigualdad) han derivado en fuertes conflictos sociales en el seno de los primeros pero también entre países los primeros y los segundos. Los endeudados, según explican Frieden y Walter, surgen al optar sus gobiernos con más firmeza por la austeridad que por reformas estructurales – financieras, laborales y de política de la competencia – que representaban una amenaza a los privilegios de grupos políticamente bien representados. En cuanto al conflicto entre países acreedores y deudores por la reforma de la gobernanza fiscal europea, ha quedado soterrado por la urgencia y gravedad de otros asuntos que reclaman una respuesta unitaria, como el Brexit y, añado yo, la crisis de los refugiados, si bien en este caso la respuesta, si se puede llamar así, ha quedado lejos de ser unitaria.

Recientemente, una serie de ejercicios de simulación fiscal nos han enseñado que buena parte de los incrementos de la desigualdad en los países mediterráneos durante la Gran Recesión responden, no al ciclo en sí, sino a la consolidación fiscal (Matsaganis & Leventi, 2014). Esto es especialmente cierto en Grecia, algo menos en España, y más suave en Italia y Portugal donde, en 2012, la política fiscal contribuyó a reducir la desigualdad.

Los primeros estudios sobre el impacto de los recortes en la desigualdad solían poner el acento en los recortes sociales, sobre todo en prestaciones sociales monetarias, los más fáciles de medir. Permiten advertir que la consolidación fiscal es en gran medida responsable de las restricciones a la liquidez en las familias durante la Gran Recesión, en especial porque los recortes en las prestaciones sociales afectaron a los hogares que ya tenían serias restricciones de este tipo, algo que no sucede en igual medida cuando el ajuste se realiza vía incrementos en la carga fiscal (directa e indirecta). Cuando se incorporan, junto a la reducción de los salarios del sector público, al análisis del impacto de la consolidación fiscal durante la crisis, se advierte en cambio cierta progresividad en la aplicación inicial de los recortes (Paulus et al, 2017).

Se ve así la conveniencia de diferenciar entre los efectos de la política fiscal a corto plazo, de primer y de segundo orden, y los de largo plazo (Perez y Matsaganis, 2017): los primeros recogen la progresividad de las medidas de recorte antes mencionadas; los segundos ya permiten contemplar el impacto multiplicador de los recortes en el consumo, la actividad económica y las rentas primarias derivadas de ésta, y son claramente regresivos. Los efectos a largo plazo responden a la reducción de la productividad y, por tanto, del crecimiento, resultantes de la menor inversión en educación, sanidad e infraestructuras. Aún es muy pronto para valorarlos, pero podemos imaginar el impacto regresivo que tendrá este tipo de recortes, pues amenazan la igualdad de oportunidades.

Aunque ha servido en algunos casos de catalizador para abordar reformas pendientes, la crisis económica ha supuesto un brusco cambio de rumbo en la construcción de un Estado de Bienestar en el sur de Europa. Como resultado, son cada vez mayores las diferencias en cobertura y protección en los sistemas de bienestar en los países del Centro y del Norte de la Unión Europea (Guillén et al., 2016). Además, la reacción de las autoridades comunitarias a la crisis lleva a los analistas a abandonar cualquier esperanza de una respuesta social coordinada a las crisis económicas del fututo, lo que a largo plazo significará menor convergencia en renta y calidad de vida de los hogares en los Estados Miembros. Parece que no hemos aprendido nada de esta tormenta.

 

Para saber más:

Frieden, J., & Walter, S. (2017). Understanding the Political Economy of the Eurozone Crisis. Annual Review of Political Science, 20. 371-390.

Guillén Rodríguez, A. M., González Begega, S., & Luque Balbona, D. (2016). Austeridad y ajustes sociales en el Sur de Europa. La fragmentación del modelo de bienestar mediterráneo. Revista Española de Sociología, 25 (2): 261-272.

Matsaganis, M., & Leventi, C. (2014). The distributional impact of austerity and the recession in Southern Europe. South European Society and Politics, 19(3), 393-412.

Paulus, A., Figari, F., & Sutherland, H. (2016). The design of fiscal consolidation measures in the European Union: distributional effects and implications for macro-economic recovery. Oxford Economic Papers, 69(3), 632-654.

Perez, S. A., & Matsaganis, M. (2017). The Political Economy of Austerity in Southern Europe. New Political Economy (doi: https://doi.org/10.1080/13563467.2017.1370445).

“In-Work Benefits”: ¿Funcionarían en España?

La incorporación de nuevas propuestas de subsidios salariales en los primeros bosquejos de programas electorales abre un debate interesante sobre la mejor forma de dar cumplimiento al doble objetivo de potenciar la equidad y la eficiencia del sistema de prestaciones e impuestos. Ciudadanos acaba de proponer un Complemento Salarial Anual Garantizado para trabajadores con salarios bajos y empleos precarios.

En los últimos años, varios países de la OCDE han puesto en marcha políticas que tratar de combinar un aumento de los ingresos y una mayor participación laboral de los trabajadores con rentas más bajas. En términos generales, los in-work benefits (IWB) son prestaciones sociales que se conceden a individuos que trabajan y que reciben ingresos salariales que pueden considerarse bajos o insuficientes. El objetivo de estos instrumentos es intentar evitar la dependencia de los programas públicos, generar incentivos para la incorporación al mercado laboral y reducir el desempleo entre los trabajadores menos cualificados. Aunque de manera general los individuos con salarios bajos son el colectivo principal en el que se piensa al diseñar los IWB, las mujeres cobran especial importancia por ser su participación laboral más elástica, especialmente cuando tienen hijos dependientes. Algunos autores, de hecho, cuando han estudiado el diseño óptimo de estas políticas, resaltan la importancia de considerar la edad de los niños.

Los IWB se presentan en muchos casos como una deducción en la cuota del impuesto sobre la renta por su mayor facilidad para la gestión. Otras veces lo hacen como complementos de los salarios mensuales. Otra posibilidad es una combinación de las dos anteriores. Aunque existen varios trabajos al respecto, no está claro cuál debe ser su diseño óptimo. En una de las aportaciones más populares hasta el momento, Sáez (“Optimal income transfer programs: intensive versus extensive labour supply responses”. The Quarterly Journal of Economics 117, 1039-73, 2002) sugiere que, en los casos en que es deseable que los movimientos se produzcan en el margen intensivo, incrementando las horas de trabajo de aquellos individuos que ya están en el mercado laboral, el mejor esquema es el equivalente a un impuesto negativo sobre la renta con un mínimo garantizado y un tipo elevado. Por el contrario, cuando el interés se centra en el margen extensivo, para incorporar al mercado a trabajadores que están fuera, la opción óptima es un programa del tipo del Earned Income Tax Credit (EITC) estadounidense, cuyo diseño general puede verse en el siguiente gráfico:

GRAFICO 1: Diseño óptimo de un in-work benefit

Grafico EITC

La cuantía percibida como IWB depende del ingreso salarial bruto del individuo u hogar. En una primera fase (phase in en el gráfico) la unidad beneficiaria recibe un porcentaje de la deducción máxima, que en terminología inglesa se conoce con el nombre de phase-in rate, y que en el gráfico viene representado por a. En la fase plateau el beneficiario recibe la prestación completa, y en la fase phase out se le aplica un porcentaje de descuento, conocido como phase-out rate, y que en el gráfico se representa por b. La generosidad del IWB y el porcentaje de “phasing-out” (es decir, la velocidad a la que la prestación deja de percibirse a medida que aumentan los ingresos) deben establecerse en función del objetivo que tenga el gobierno. Si el objetivo principal es aumentar la oferta laboral, una prestación moderada con tasas de descuento relativamente bajas puede ser lo más apropiado. Sin embargo, esto implica que la prestación también la recibirán niveles relativamente altos de ingresos.

Estos esquemas no han estado exentos de críticas. Podrían crear desincentivos en el segmento con salarios justo por encima del umbral que da derecho al cobro del complemento y podrían ser aprovechados por los empleadores para rebajar los costes salariales. Podrían ser poco eficaces, además, si su diseño no está suficientemente focalizado hacia determinadas categorías de la población, más sensibles a los cambios en los salarios y con mayores problemas para alcanzar niveles suficientes de renta.

Son varios los trabajos empíricos que han evaluado las respuestas de los individuos ante cambios en el sistema de prestaciones e impuestos y parece existir cierto consenso en que el Earned Income Tax Credit (EITC) genera incentivos para la incorporación al mercado laboral mientras que los efectos obtenidos en el margen intensivo no resultan tan evidentes. Otros trabajos para el Reino Unido también predicen elasticidades bajas para aquellos que ya están trabajando. Este tipo de evaluaciones, sin embargo, suelen ser parciales al obviar cómo se complementan los IWB con otras políticas, como las de inserción sociolaboral, los salarios mínimos, las prestaciones familiares y muchas otras. Además de afectar a la eficiencia y la equidad, los IWB también pueden tener otros efectos no intencionados. Se han encontrado efectos sobre la composición familiar y la natalidad, sobre la salud física y mental de las madres perceptoras, o, incluso, sobre la autoestima, infelicidad o las relaciones familiares de los hijos adolescentes de las familias perceptoras, aunque en general la evidencia no es concluyente.

¿Cuáles podrían ser los efectos de un IWB para España? Aunque en el Reino Unido y en EE.UU., sobre todo, parecen haber funcionado bien, la experiencia no tiene por qué ser fácilmente trasladable a otros países, con características distintas de su mercado de trabajo y con una distinta presencia y composición de los trabajadores con baja renta.En nuestro país no se han desarrollado IWB equivalentes a los de los países comentados. Como en la mayoría de países mediterráneos, las principales políticas de empleo no se han destinado a individuos que ya tienen una ocupación. Por otro lado, para el apoyo a las familias con hijos el mecanismo tradicional han sido las reducciones de la base imponible del IRPF.

Quizás lo más parecido a una política con estas características es la deducción por maternidad de 100 euros que lleva vigente desde el año 2003, aunque sin un propósito redistributivo. Las mujeres con hijos pequeños tienen derecho a recibir 1.200 euros anuales si hacen la declaración de IRPF o 100 euros al mes, si se solicita como una prestación libre de impuestos. En ambos casos es obligatorio estar trabajando y cotizando a la Seguridad Social y la cuantía percibida en caso de cotizar menos de 100 euros mensuales o 1.200 anuales se restringe a lo cotizado. Los análisis que se han hecho de la deducción por maternidad no son abundantes pero, en general, parecen mostrar un limitado efecto redistributivo y su cuantía no parece incentivar una mayor participación laboral. Sí parece, sin embargo, que ayuda a limitar el impacto negativo de la estructura del IRPF, que a través de la declaración conjunta concede un tratamiento favorable a las familias donde uno de los cónyuges no trabaja.

Una alternativa sugerente podría ser reemplazar esta deducción por un IWB y dedicar los recursos actuales al nuevo esquema. Mila Paniagua, del Instituto de Estudios Fiscales, y yo mismo hemos evaluado el posible impacto de esta propuesta a través de un modelo de microsimulación que incorpora cambios en la oferta de trabajo. En nuestros supuestos, por cada hijo menor de tres años se percibiría una cantidad que variaría en función del salario de la mujer. Si su salario fuera inferior a 300 euros, recibiría un porcentaje de esa cantidad. Si su salario estuviera comprendido entre los 300 y los 700 euros, la cantidad percibida sería constante e igual a 320 euros. Entre 700 y 1.000 euros se aplicaría una tasa de descuento y, finalmente, a partir de 1.000 euros dejaría de percibirse la prestación. Los resultados muestran que esta reforma, que no tendría costes presupuestarios, podría mejorar las transiciones desde la inactividad a la participación laboral, reduciendo la pobreza moderada y, sobre todo, la más severa.

Parece, en cualquier caso, que la posible eficacia de un instrumento de esta naturaleza para reducir la desigualdad y la pobreza dependerá, en buena medida, de un diseño adecuado para afectar a los colectivos con menor cualificación y salarios y de cómo se complemente con otras reformas del sistema de prestaciones e impuestos, siendo necesarias medidas adicionales para dar respuesta al problema de los hogares sin ingresos y al de unas prestaciones familiares muy por debajo de la media europea.

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