“In-Work Benefits”: ¿Funcionarían en España?

La incorporación de nuevas propuestas de subsidios salariales en los primeros bosquejos de programas electorales abre un debate interesante sobre la mejor forma de dar cumplimiento al doble objetivo de potenciar la equidad y la eficiencia del sistema de prestaciones e impuestos. Ciudadanos acaba de proponer un Complemento Salarial Anual Garantizado para trabajadores con salarios bajos y empleos precarios.

En los últimos años, varios países de la OCDE han puesto en marcha políticas que tratar de combinar un aumento de los ingresos y una mayor participación laboral de los trabajadores con rentas más bajas. En términos generales, los in-work benefits (IWB) son prestaciones sociales que se conceden a individuos que trabajan y que reciben ingresos salariales que pueden considerarse bajos o insuficientes. El objetivo de estos instrumentos es intentar evitar la dependencia de los programas públicos, generar incentivos para la incorporación al mercado laboral y reducir el desempleo entre los trabajadores menos cualificados. Aunque de manera general los individuos con salarios bajos son el colectivo principal en el que se piensa al diseñar los IWB, las mujeres cobran especial importancia por ser su participación laboral más elástica, especialmente cuando tienen hijos dependientes. Algunos autores, de hecho, cuando han estudiado el diseño óptimo de estas políticas, resaltan la importancia de considerar la edad de los niños.

Los IWB se presentan en muchos casos como una deducción en la cuota del impuesto sobre la renta por su mayor facilidad para la gestión. Otras veces lo hacen como complementos de los salarios mensuales. Otra posibilidad es una combinación de las dos anteriores. Aunque existen varios trabajos al respecto, no está claro cuál debe ser su diseño óptimo. En una de las aportaciones más populares hasta el momento, Sáez (“Optimal income transfer programs: intensive versus extensive labour supply responses”. The Quarterly Journal of Economics 117, 1039-73, 2002) sugiere que, en los casos en que es deseable que los movimientos se produzcan en el margen intensivo, incrementando las horas de trabajo de aquellos individuos que ya están en el mercado laboral, el mejor esquema es el equivalente a un impuesto negativo sobre la renta con un mínimo garantizado y un tipo elevado. Por el contrario, cuando el interés se centra en el margen extensivo, para incorporar al mercado a trabajadores que están fuera, la opción óptima es un programa del tipo del Earned Income Tax Credit (EITC) estadounidense, cuyo diseño general puede verse en el siguiente gráfico:

GRAFICO 1: Diseño óptimo de un in-work benefit

Grafico EITC

La cuantía percibida como IWB depende del ingreso salarial bruto del individuo u hogar. En una primera fase (phase in en el gráfico) la unidad beneficiaria recibe un porcentaje de la deducción máxima, que en terminología inglesa se conoce con el nombre de phase-in rate, y que en el gráfico viene representado por a. En la fase plateau el beneficiario recibe la prestación completa, y en la fase phase out se le aplica un porcentaje de descuento, conocido como phase-out rate, y que en el gráfico se representa por b. La generosidad del IWB y el porcentaje de “phasing-out” (es decir, la velocidad a la que la prestación deja de percibirse a medida que aumentan los ingresos) deben establecerse en función del objetivo que tenga el gobierno. Si el objetivo principal es aumentar la oferta laboral, una prestación moderada con tasas de descuento relativamente bajas puede ser lo más apropiado. Sin embargo, esto implica que la prestación también la recibirán niveles relativamente altos de ingresos.

Estos esquemas no han estado exentos de críticas. Podrían crear desincentivos en el segmento con salarios justo por encima del umbral que da derecho al cobro del complemento y podrían ser aprovechados por los empleadores para rebajar los costes salariales. Podrían ser poco eficaces, además, si su diseño no está suficientemente focalizado hacia determinadas categorías de la población, más sensibles a los cambios en los salarios y con mayores problemas para alcanzar niveles suficientes de renta.

Son varios los trabajos empíricos que han evaluado las respuestas de los individuos ante cambios en el sistema de prestaciones e impuestos y parece existir cierto consenso en que el Earned Income Tax Credit (EITC) genera incentivos para la incorporación al mercado laboral mientras que los efectos obtenidos en el margen intensivo no resultan tan evidentes. Otros trabajos para el Reino Unido también predicen elasticidades bajas para aquellos que ya están trabajando. Este tipo de evaluaciones, sin embargo, suelen ser parciales al obviar cómo se complementan los IWB con otras políticas, como las de inserción sociolaboral, los salarios mínimos, las prestaciones familiares y muchas otras. Además de afectar a la eficiencia y la equidad, los IWB también pueden tener otros efectos no intencionados. Se han encontrado efectos sobre la composición familiar y la natalidad, sobre la salud física y mental de las madres perceptoras, o, incluso, sobre la autoestima, infelicidad o las relaciones familiares de los hijos adolescentes de las familias perceptoras, aunque en general la evidencia no es concluyente.

¿Cuáles podrían ser los efectos de un IWB para España? Aunque en el Reino Unido y en EE.UU., sobre todo, parecen haber funcionado bien, la experiencia no tiene por qué ser fácilmente trasladable a otros países, con características distintas de su mercado de trabajo y con una distinta presencia y composición de los trabajadores con baja renta.En nuestro país no se han desarrollado IWB equivalentes a los de los países comentados. Como en la mayoría de países mediterráneos, las principales políticas de empleo no se han destinado a individuos que ya tienen una ocupación. Por otro lado, para el apoyo a las familias con hijos el mecanismo tradicional han sido las reducciones de la base imponible del IRPF.

Quizás lo más parecido a una política con estas características es la deducción por maternidad de 100 euros que lleva vigente desde el año 2003, aunque sin un propósito redistributivo. Las mujeres con hijos pequeños tienen derecho a recibir 1.200 euros anuales si hacen la declaración de IRPF o 100 euros al mes, si se solicita como una prestación libre de impuestos. En ambos casos es obligatorio estar trabajando y cotizando a la Seguridad Social y la cuantía percibida en caso de cotizar menos de 100 euros mensuales o 1.200 anuales se restringe a lo cotizado. Los análisis que se han hecho de la deducción por maternidad no son abundantes pero, en general, parecen mostrar un limitado efecto redistributivo y su cuantía no parece incentivar una mayor participación laboral. Sí parece, sin embargo, que ayuda a limitar el impacto negativo de la estructura del IRPF, que a través de la declaración conjunta concede un tratamiento favorable a las familias donde uno de los cónyuges no trabaja.

Una alternativa sugerente podría ser reemplazar esta deducción por un IWB y dedicar los recursos actuales al nuevo esquema. Mila Paniagua, del Instituto de Estudios Fiscales, y yo mismo hemos evaluado el posible impacto de esta propuesta a través de un modelo de microsimulación que incorpora cambios en la oferta de trabajo. En nuestros supuestos, por cada hijo menor de tres años se percibiría una cantidad que variaría en función del salario de la mujer. Si su salario fuera inferior a 300 euros, recibiría un porcentaje de esa cantidad. Si su salario estuviera comprendido entre los 300 y los 700 euros, la cantidad percibida sería constante e igual a 320 euros. Entre 700 y 1.000 euros se aplicaría una tasa de descuento y, finalmente, a partir de 1.000 euros dejaría de percibirse la prestación. Los resultados muestran que esta reforma, que no tendría costes presupuestarios, podría mejorar las transiciones desde la inactividad a la participación laboral, reduciendo la pobreza moderada y, sobre todo, la más severa.

Parece, en cualquier caso, que la posible eficacia de un instrumento de esta naturaleza para reducir la desigualdad y la pobreza dependerá, en buena medida, de un diseño adecuado para afectar a los colectivos con menor cualificación y salarios y de cómo se complemente con otras reformas del sistema de prestaciones e impuestos, siendo necesarias medidas adicionales para dar respuesta al problema de los hogares sin ingresos y al de unas prestaciones familiares muy por debajo de la media europea.

La insostenibilidad de las finanzas públicas españolas: un problema histórico que parecía olvidado

El Gobierno se muestra satisfecho con el ajuste fiscal, cuando ya ha acumulado a finales de 2013 un montante de 992.298 millones de euros de deuda pública (93% del PIB) y mantiene un elevado déficit público total (con ayudas a la banca) a finales de 2013 de 72.632 millones de euros  (-7,1% del PIB). Las finanzas públicas caminan en una senda temporal insostenible, pero este problema no es nuevo.

La economía española presenta diferentes episodios recurrentes en los que no ha sido posible mantener el equilibrio presupuestario y el nivel del stock de deuda pública sin diversas medidas extraordinarias: quiebras, impagos del servicio de la deuda, quitas, canjes y reestructuración de la deuda pública soberana, y utilización del impuesto inflacionario. La lista de estos episodios es interminable:

Felipe II: 1557, 1560, 1575, 1597 Felipe III: 1607 Felipe IV: 1627, 1647, 1652, 1662 Carlos II: 1666 Carlos IV: 1798 Cortes de Cádiz: 1812-1813 Fernando VI: 1814, 1817, 1823, 1825, 1828 Isabel II: 1835, 1841, 1844, 1851, 1867 Sexenio Democrático y I República: 1871 Alfonso XII: 1876, 1881 Alfonso XIII: 1900, 1915-1919, 1927-1928 II República: 1935, 1939

En el primer gráfico adjunto (hacer click sobre el mismo para verlo más grande) se muestra la evolución temporal del stock de deuda pública sobre el PIB (en %) desde 1850 a 2013. La situación actual de la dinámica de la deuda pública se camina sin control hacia los peores episodios de nuestra historia económica reciente: la I Guerra de Cuba de 1868-1878 en el reinado de Alfonso II y la II Guerra de Cuba-Crisis de 1898 en el regencia-reinado de su hijo Alfonso XIII.

 

 

No menos importante por comparación histórica es la situación actual del nivel del déficit público total en relación al PIB: nunca se había viso tal cifra desde 1850, tal y como muestra el segundo gráfico.

 

Y estas cifras recientes de déficit público total no incluyen (si el stock de deuda pública) las innumerables emisiones de deuda necesarias para las necesidades de financiación de diversos “Fondos Especiales” a los que ha tenido que hacer frente el Tesoro español. Es el llamado “efecto ajuste déficit-deuda” (emisiones de deuda que no computan como déficit pero si como deuda; origen = necesidad de financiar la adquisición neta de activos financieros). La lista es la siguiente:

– FEEF (Fondo Europeo de Estabilidad Financiera), préstamos al rescate de Irlanda, Grecia y Portugal.

– Participación en el MEDE (Mecanismo Europeo de Estabilidad Financiera), sustituye al FEEF para futuros rescates.

– Fondo de Apoyo a la República Helénica (bilateral).

– FROB (Fondo de Reestructuración Ordenada Bancaria).

– FAAF (Fondo de Adquisición de Activos Financieros).

– Fondo para la Financiación de los Pagos a Proveedores (FFPP).

– FADE (Fondo de Adquisición del Déficit Eléctrico).

– ¿Rescate a las autopistas de peaje quebradas en 2014 (2400-5000 millones de euros?

Recordemos que las adquisiciones netas de activos financieros para financiar los Fondos mencionados ha provocado entre 2008 y 2013 un aumento de la deuda pública (no relacionada con las necesidades de financiación del déficit público) de 46.883 millones de euros (4,5% del PIB).

Por último, en las estadísticas de deuda pública quedan fuera la “deuda contingente” de las AA.PP., que constituyen la concesión de avales y otras garantías sobre las deudas contraídas por otros sectores institucionales. Estos avales y garantías no se registran como pasivos en las cuentas de las AA.PP., dado que la deuda garantizada es registrada entre los pasivos del agente que recibe la garantía.

No obstante, estas garantías suponen unos pasivos contingentes para las finanzas públicas, de modo que, si la garantía fuese ejecutada total o parcialmente, las AA.PP. asumirían la totalidad de la deuda, se registraría como contrapartida una transferencia de capital pagada al deudor original y, por lo tanto, se incrementaría el déficit y la deuda de las AA.PP.

A finales de 2013 el volumen de pasivos contingentes se situaba en algo más de 16 puntos del PIB (165.000 millones de euros), como resultado de los distintos avales concedidos al sistema bancario (avales a emisiones de deuda bancaria a medio plazo, 2008-2009), al Fondo Europeo de Estabilidad Financiera (FEEF) y, más recientemente, a la Sociedad de Gestión de Activos Procedentes de la Reestructuración Bancaria (SAREB) en el marco del proceso de reestructuración bancaria.

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