Los excesos de la red de autopistas madrileña, por Federico Pablo Martí

Federico Pablo Martí, profesor Titular de la Universidad de Alcalá, nos envía esta esclarecedora y oportuna entrada sobre la red de autopistas madrileña.

En las últimos días han aparecido en los periódicos informaciones sobre la delicada situación que atraviesan algunas de las concesionarias de las autopistas construidas en Madrid durante la última década. Al parecer, tienen una deuda de 3.800 millones de euros, y los resultados de explotación no alcanzan ni siquiera para cubrir los intereses de ella, por lo que si no se actúa rápidamente están abocadas a la quiebra. Esta sería un hecho muy negativo para un sector muy competitivo internacionalmente, pues afectaría gravemente a su imagen cuando acude a las licitaciones de concesiones en todo el mundo. La situación es complicada para el  Estado, pues podría verse obligado a pagar esta deuda si las concesionarias quebraran, como responsable subsidiario, lo que complicaría todavía más la difícil situación actual de las cuentas públicas. De manera que se hace urgente algún plan de restructuración de la deuda y de incremento de los ingresos a través de peajes.

Pero lo que subyace en el fondo de esta situación es un desafortunado plan de sobredotar a Madrid de carreteras de alta capacidad, que aún sin el actual escenario de crisis económica, habría acabado generando importantes problemas. No se trataba ya sólo de cubrir las necesidades que impone la condición de capitalidad europea, sino de incrementar los equipamientos más allá de lo que exigía el crecimiento económico madrileño, pues ya en el reciente período expansivo, Madrid sólo ha destacado con respecto al crecimiento nacional porque posee un mayor peso de las actividades de servicios, más dinámicas.

En efecto, en el año 2000, durante el segundo gobierno de Aznar, se puso en marcha un ambicioso plan de infraestructuras de carretera que tenía como eje fundamental mejorar la movilidad de la capital, mediante la construcción de una nueva circunvalación y de cuatro nuevos accesos mediante autopistas de peaje, que se ubicarían paralelamente a las autovías radiales ya existentes. Se suponía que sería financiado íntegramente por la iniciativa privada. En el caso de Madrid, las empresas concesionarias se encargarían de obtener la financiación necesaria para la realización de las obras, así como para la conservación y mantenimiento de las vías, a cambio únicamente de los ingresos por peajes obtenidos por las cuatro autopistas radiales. En el gráfico adjunto puede apreciarse el rápido desarrollo de las infraestructuras viarias de Madrid con respecto a Barcelona (haciencdo clic en él se ve ampliado).

Este esquema, que pretendía aumentar la dotación de infraestructuras sin que ello supusiese un coste para los contribuyentes, se ha revelado como un fiasco por tres motivos fundamentales.

En primer lugar, la escasa demanda. Los tráficos reales apenas alcanzan el 40 por ciento de los inicialmente previstos, debido a diversos motivos, que van desde los problemas de diseño hasta la situación especial creada por la crisis. Los ingresos por peajes son menos de la mitad de los previstos. Las conexiones y la disposición geográfica de las radiales no las hace atractivas a los usuarios. Sólo la AP3 entra directamente en la capital, y los accesos son en muchos casos difíciles, eliminando buena parte de los potenciales ahorros de tiempo que podrían derivarse de su utilización. La intensificación de la competencia de las autopistas gratuitas, y de la red de trenes de cercanías, como  consecuencia de la crisis, así como la falta de hábito de los madrileños al pago de peajes, ha frenado también el uso de estas infraestructuras. Finalmente, los nuevos macro desarrollos urbanísticos, como los de Seseña en Toledo o Yebes en Guadalajara, no han funcionado como se esperaba, debido al parón del sector inmobiliario.

En segundo lugar, los costes de las expropiaciones fueron diez veces mayores de lo previsto (152 millones de euros). Los tribunales de justicia declararon en sentencia firme que los procedimientos de expropiación eran nulos, por no respetarse los procedimientos de información pública. Para compensar a los expropiados por ello, teniendo en cuenta que no se les podía devolver los terrenos, al haberse realizado ya las obras, los tribunales elevaron muy sensiblemente las indemnizaciones, recogiendo en ellas el cambio en el valor de los terrenos derivados de la construcción de las autopistas.

Por último, la inversión en construcción prevista inicialmente aumentó en un 30 por ciento –cerca de 500 millones de euros- debido a las modificaciones de obra. Las profundas alteraciones al alza de los proyectos constituyen una singularidad de nuestra contratación pública, que ha recibido reiteradamente la atención de las autoridades europeas, por servir como un mecanismo de protección de nuestras empresas frente a sus competidoras europeas. Las licitaciones a beneficio cero, o incluso a pérdidas, no son prácticas extrañas en nuestra economía, pues frecuentemente los constructores esperan obtener los ingresos posteriormente a través de las modificaciones de obra, ya que en ellas el procedimiento de adjudicación permite incluir costes más fácilmente.

Los problemas de planificación han agravado la situación. Y no sólo para Madrid. La circunvalación de Alicante se enfrenta a la reciente construcción de una autovía que duplica las infraestructuras y ha hecho caer el tráfico un 70%. En el caso de Madrid, la falta de continuidad de la carretera Madrid-Toledo en el tramo Toledo-Cordoba, por problemas de impacto medioambiental, la ha convertido en una vía de escaso uso, al no ser una alternativa a la A4 que une el centro con Andalucía.

El resultado de todo ello, como ya se ha señalado al comienzo de este post, es que las empresas concesionarias corren un serio riesgo de quebrar. Para evitar esto, el gobierno estableció a finales de 2010 diversas medidas. Por una parte se otorgaron a las empresas concesionarias préstamos participativos por la cuantía del coste de las expropiaciones, una vez descontado el 175 por ciento del valor inicialmente ofertado, que debe ser asumido por éstas. Estos préstamos deberán ser devueltos durante el plazo de concesión del Plan, y para ello las concesionarias podrán incrementar, previa autorización de la Administración, los plazos o los peajes vigentes.

Por otra se cles compensó por los escasos ingresos, con el muy optimista argumento de que el bajo nivel de tráfico es de carácter transitorio, y en pocos años se alcanzarán los niveles previstos o incluso se superarán. Con este fin, se estableció un plan en 2010, con una duración prevista de tres años, por el que el Estado cubriría la diferencia hasta alcanzar el 80 por ciento de los ingresos esperados, pero siempre bajo la restricción de que las cantidades aportadas nunca podrían superar a los ingresos obtenidos por los peajes. Como contrapartida, en el caso –altamente improbable- de que los ingresos por peajes superasen las estimaciones iniciales, el Estado y las concesionarias se repartirían este exceso a partes iguales. Ante el mantenimiento de las dificultades, el gobierno ha anunciado que ese plan se ampliará hasta 2021.

Medidas paleativas, que reclaman un plan de actuaciones más profundo y contundente, a través de la restructuración de la deuda y el aumento de peajes. Quizá también del cambio de concesiones, buscando la compensación entre rentables y deficitarias, al mismo mismo tiempo que se alarga el plazo de concesión de las rentables, como incentivo para ello.

Pese a estos problemas, la Ministra de Fomento anunció recientemente que se estaba trabajando en la concesión de cuatro nuevas autopistas, para cuando las circunstancias mejores. No parece lo más oportuno.

España, capital París, por Germá Bel

Nuestro compañero Germà Bel ha presentado recientemente en la Universidad de Valencia su último y exitoso libro “España, capital París” y le hemos invitado a que hiciera una entrada en bAg hablándonos del mismo. Es un tema interesante y polémico que invita a la reflexión y el debate. Espero que lo disfrutéis. Cecilio

¿Qué explica las características tan particulares que tiene la política de infraestructuras en España? (1) Un entusiasmo por la alta velocidad ferroviaria que nos ha convertido en poco tiempo en los líderes europeos en extensión de la red (aunque seamos farolillo rojo en su uso), con el horizonte de conectar Madrid con todas las capitales de provincia, al tiempo que se ha menospreciado el ferrocarril de mercancías; (2) un modelo centralizado y conjunto de gestión de los aeropuertos que no tiene parangón entre los países comparables; (3) un modelo mixto (peajes ¿sí o no?) y con gran asimetría territorial de financiación de las autopistas… España, capital París propone adoptar una perspectiva histórica para buscar respuesta a esta cuestión.

Madrid ocupa una posición central en este relato, como no podía ser de otra manera. La capital de España ha accedido al estatus de capital económica en las últimas décadas, lo que unido a su condición de capital política la ha convertido en capital total. Un ‘París de España’, como desearon desde los primeros monarcas borbónicos –de origen francés– hasta ilustres reformadores de la España contemporánea. En romántica expresión de Santos Juliá: «París es de nuevo, y será siempre, el espejo en que los madrileños, viajeros como Mesonero, exiliados como Fernando de los Ríos, o becarios para ampliar estudios como Azaña, contemplan su ciudad y les obliga a cambiar su mirada.»[i]

Algunas de las ideas que se exponen y documentan en el libro son buenas, pero no nuevas. La idea de que Madrid debe su condición de capital económica a su situación, a la capitalidad político-administrativa y al sistema radial de transportes y comunicaciones ha sido ya expresada por autores como el profesor García Delgado: «Tres son los factores que, combinadamente, explican la importancia que alcanza la economía de Madrid […]. El primero de dichos elementos no es otro que la situación geográfica que Madrid ocupa en el centro geométrico del territorio peninsular […] La capitalidad político-administrativa constituye el segundo factor explicativo de lo que ha alcanzado a ser la economía de Madrid […] para la economía de Madrid es determinante su elección como capital de la burocracia pública con competencias en todo el territorio nacional […]. Los dos mencionados resortes del destino de Madrid acabarán por decidir el tercero, ya sugerido: el sistema radial de transporte y comunicaciones interiores, al que responden básicamente los trazados postal, ferroviario y de carreteras (y del tráfico aéreo regular, más tarde)».[ii]

Los efectos de esta combinación han sido ciertamente decisivos en la conformación del París de España, como se desprende de la conclusión al efecto del profesor García Delgado: «Más aún: situación, capitalidad político-administrativa y estructura radial de transportes y comunicaciones generan a través de sus múltiples interacciones otras posiciones ventajosas para la economía de Madrid […]. La suerte estará entonces definitivamente echada: Madrid, capital económica de España, en sentido pleno y en términos estrictos».[iii] Es decir, capital total, y con carácter irreversible.

Ratificado el qué y los factores que lo explican, el reto principal que aborda la obra es entender el porqué. En este sentido, el viaje por la historia de la política de infraestructuras en los tres últimos siglos es revelador.

Nuestro viaje comienza en las carreras de postas de Felipe V, quien el 23 de abril de 1720 cambió (literalmente hablando) el mapa de España al designar seis carreras como ‘carreras reales’; las seis carreras radiales que desde entonces han vertebrado España. Fernando VI pretendió su modernización como carreteras y, habida cuenta de la reticencia de los municipios a financiar las carreteras del Rey, dispuso por Real Cédula de 1747 la posibilidad de financiar las carreteras por medio del Tesoro de la Corona. Su sucesor, Carlos III, acometió con decisión esta política, y mediante Decreto de 1761 allegó presupuestos generales para financiar las seis carreteras reales y preferentes, y ‘delegando’ la financiación del resto de carreteras a quienes estuviesen interesados en ellas.

Mayor función tuvo la demanda provocada por el tráfico comercial en el desarrollo inicial de los ferrocarriles en España, en los momentos centrales del siglo XIX, que se inició por una serie de trayectos cuya financiación se acometía por los interesados. Desde luego, hubo excepciones destacadas, como los proyectos impulsados por el Marqués de Salamanca, quien supo aplicar una especial magia financiera que conseguía atraer cual imán la ayuda financiera del Estado. La preocupación por la situación de aislamiento ferroviario que amenazaba a Madrid fue uno de los principales factores que llevó a promulgar una legislación general, contenida en La Ley General de 1855. En sustancia, esta ley estableció el carácter preferente de cinco líneas radiales que debían conectar a Madrid con diversos puertos y fronteras de la península. Estas líneas absorbieron la parte del león del ingente volumen de recursos públicos asignados como subvención a la construcción del ferrocarril. Poco después, en 1870, se legisló la extensión de la conexión de Madrid a todas las capitales de provincia de la península, al coste de recursos públicos que fuese necesario.

Las políticas de infraestructuras y servicios de transportes puestas en práctica en los siglos XVIII y XIX muestran cómo las normas legales y los fondos del presupuesto estatal fueron empleados para organizar el poder político y satisfacer las necesidades de la Corona y de su capital. Esto fue hecho con independencia de las prioridades del sistema económico y de las necesidades de conexión entre núcleos de producción económica. Éstos últimos quedaron sistemáticamente fuera de las prioridades establecidas, y por tanto fueron postergados en la asignación de recursos presupuestarios estatales, cuando llegaron a recibirlos. Mercado transversal, Estado radial.

Los objetivos administrativos y políticos gozaron siempre de un rango superior, y dejaron en lugar posterior a la eficiencia del transporte y su contribución a la productividad de la economía. Este fue el patrón regular en el desarrollo de las infraestructuras de transporte en la España de los últimos siglos. Y tal patrón ha continuado funcionando en la política de infraestructuras aplicada en los últimos cincuenta años, y explica las pautas seguidas en la implantación y extensión de las autopistas, el desarrollo del ferrocarril de alta velocidad española, y la política aeroportuaria.

En suma, tres ideas articulan la respuesta a la cuestión central analizada:

Primero, la idea de que las políticas radiales en infraestructuras de transporte, al responder primordialmente a objetivos políticos y administrativos, no podían ser soportadas por la dinámica de la actividad económica. Por ese motivo exigieron una intensa asignación de recursos presupuestarios en forma de subvenciones y ayudas que hicieron posible aquello que la legislación por sí sola no podía conseguir. Esto fue así, y así sigue siendo.

Segundo, estas políticas responden a un patrón histórico regular y continuado en la política española, iniciado con el acceso a la Corona de la dinastía borbónica a inicios del siglo XVIII; traducen en la práctica el proyecto de hacer un país como Francia, con una capital como París.

Tercero, la vigencia continuada de este patrón histórico permite entender por qué las políticas de infraestructuras en la España actual son tan singulares y diferentes a las de los países de nuestro entorno.

Notas


[i] Santos Juliá, «Madrid, capital del Estado (1833-1993)», en Santos Juliá, David Ringrose y Cristina Segura, Madrid. Historia de una capital. Madrid: Alianza Editorial, 1994 (ed. 2000), pp. 315-576 (p. 406).

[ii] José Luis García Delgado, «Madrid, capital económica», Arbor, 2001, 169 (666), 359-369, pp. 361-363.

[iii] Íbid., p. 363.

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