Economía y reforma del Estado, por Rogelio Velasco, IE Business School

Con intensidad variable y discontinua, durante los últimos años asistimos a debates políticos en torno a la reforma de las administraciones públicas, con dos temas recurrentes: la descentralización y los solapamientos en las actividades de las administraciones. Este proceso parece haber seguido más bien una lógica de lucha por el poder que una racionalidad basada en criterios de organización, capacidades y prestación de mejores servicios a ciudadanos y empresas. No toda la responsabilidad en los defectos que ahora podamos observar recae en las comunidades autónomas. En numerosas ocasiones, la Administración Central se ha inhibido en los procedimientos legales para dar racionalidad al proceso, argumentando que eran temas ya transferidos a las autonomías, con lo que cada una ha legislado como mejor le ha parecido.

El resultado es que nos encontramos en los aspectos relacionados con la regulación de las actividades económicas, con una legislación confusa que ha proliferado extraordinariamente y que varía entre territorios. Además de las dos administraciones públicas de mayor peso, las diputaciones conservan aún algunas funciones, a lo que se añade la actividad de los ayuntamientos que, en materia de regulación de la actividad económica, mantienen competencias muy importantes.

La crisis no debe ser una excusa para prestar sólo atención a los problemas hacendísticos. No saldremos de la actual situación arreglando únicamente los problemas por arriba. Si los aspectos microeconómicos no mejoran, no resolveremos los de mayor escala. La reforma del Estado debe servir, al final, para contar con administraciones más eficientes. No sólo para prestar más servicios con menos recursos, sino para hacerle la vida más fácil a los ciudadanos y las empresas, que son las que crean empleo.

Hace unos días apareció en la prensa el testimonio de un emprendedor que, para montar una bodega en un pueblo de la provincia de Cádiz, tardó tres años en realizar los trámites, necesitó autorizaciones de los cuatro niveles de la Administración, mantuvo contactos y reuniones con 31 funcionarios y gastó más de 10.000 euros en trámites. La historia sería cómica si no fuera por la dramática situación que vivimos. Se podría afirmar que es un caso singular. No lo es. Hace unas semanas que el Banco Mundial publicó el informe Doing Business 2013. De los 179 países analizados, España aparece en el lugar 136 en cuanto a dificultades y complejidad para abrir un negocio. La reducción de todos esos costes, en dinero y en tiempo, resulta fundamental para no desanimar a los pocos emprendedores que hoy se arriesgan a iniciar un negocio y crear empleo.

La reforma del Estado, en consecuencia, no puede hacerse con una perspectiva exclusivamente jurídica o política. Si no se facilitan los trámites, se eliminan arbitrariedades y se suprimen actos innecesarios, obviando, en su caso, la intervención de una o varias administraciones, de manera que los procesos que involucran a actividades económicas sean mucho más eficientes, no se estará contribuyendo a que la actividad privada ayude a salir de la dramática situación en la que nos encontramos.

El aumento discriminatorio de las tasas universitarias aprobado por el Gobierno de España está más que justificado: un caso de estudio

El Ministro Wert incluyó en el Real Decreto-ley 14 /2012, de 20 de abril, de medidas urgentes de racionalización del gasto público en el ámbito educativo una medida que ha sido criticada sin fundamento. Se trata del aumento discriminatorio (positivo) de las tasas universitarias en función del número de veces que se ha matriculado el alumno en una misma asignatura.

El objetivo que busca está medida no es más que el aumento de la eficiencia de un servicio público mediante la fijación de umbrales en los precios públicos para aproximar gradualmente su cuantía a los costes de prestación del servicio, tomando asimismo en consideración el esfuerzo académico del alumno, de ahí la discriminación.

Si nos centramos en las enseñanzas de Licenciatura (y en las nuevas de Grado), donde verdaderamente está el problema, el Real Decreto establece que los precios públicos y derechos los fijará la Comunidad Autónoma, dentro de los límites que establezca la Conferencia General de Política Universitaria, que estarán relacionados con los costes de prestación del servicio, en los siguientes términos:

  • Los alumnos pagarán entre el 15 por 100 y el 25 por 100 de los costes en primera matrícula (de cada asignatura matriculado). [1]
  • entre el 30 por 100 y el 40 por 100 de los costes en segunda matrícula.
  • entre el 65 por 100 y el 75 por 100 de los costes en la tercera matrícula.
  • y entre el 90 por 100 y el 100 por 100 de los costes a partir de la cuarta matrícula.

Utilicemos un caso de estudio real y que cada uno juzgue la justificación de la medida.

En el primer cuadro adjunto se muestra la distribución de los alumnos por el número de veces que se ha matriculado de un grupo al azar de una asignatura obligatoria (“Economía Mundial”) de la Licenciatura de Administración y Dirección de Empresa (ADE) de la Universidad de Valencia (curso 2011-12). [2]

 

De los 83 alumnos matriculados a comienzo del curso, 2 estaban en séptima matrícula (7 años), 3 en quinta matrícula (5 años) y 5 en cuarta matrícula (4 años). Estos tres grupos, suponían nada menos que el 12,04% de los matriculados y deberían haber pagado el 100% del coste con la nueva normativa. Pero es que otros 14 alumnos estaban ya en tercera matrícula (tercer año) y representaban otro 16,87% de la clase (deberían haber pagado entre el 65 y el 75% del coste). En la actualidad -sin la aplicación del nuevo Decreto Ley- todos estos alumnos que menos se esfuerzan están pagando algo más del 15% del coste real, frente a los que aprueban en primera matrícula que están pagando el 15% del coste real.

En el segundo cuadro aparecen las notas obtenidas por los alumnos de este Grupo en la primera convocatoria, correspondiente a enero de 2012.

 
De los 83 alumnos matriculados, 31 no se presentaron (el precio público sólo cubre el 15%, les resulta “barato”) y 25 están suspendidos (supongo que a estos les resulta también “barato”). Si sumamos los no presentados y los suspensos, son nada menos que el 67% del Grupo. [3]

Pocas veces se tiene conciencia del coste real de los servicios públicos, en relación a lo que pagamos por disfrutar de ellos. La educación es un derecho, ¿pero hay derecho a infrautilizar ese servicio “no presentándose” y “suspendiendo”? Suspendiendo o no presentándose hasta 12 exámenes porque cada matrícula da derecho a 2 exámenes, y un alumno en séptima matrícula ha podido suspender hasta 12 veces.

La subida de tasas ayuda a racionalizar la utilización del recurso y evitar su despilfarro.

Un sistema de tasas más eficiente desde el punto de vista redistributivo sería aquel que transfiera el dinero “extra” recaudado con la nueva normativa a los alumnos que demuestren excelencia (sobresaliente y notables) a través de becas salario-renta más generosas que las actuales (mayor equidad del servicio público).

Juzguen si la nueva normativa de tasas universitarias está justificada.

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[1] Recordemos que la matrícula anual incluye dos convocatorias de examen.

[2] Entre todas las Licenciaturas y los nuevos Grados hay un total de 20 Grupos de esta asignatura en el curso 2011-2012. Hemos escogido un Grupo típico “medio” que es el más común, dejando los extremos, que los hay también.

[3] El coste por alumno y año de media en la Licenciatura ADE de la Universidad de Valencia es de 4000 euros y la matrícula actual de un curso completo sólo cubre 600 euros de media (el 15% de media, el 85% restante es una beca generosa y “encubierta”).

Nuevo manifiesto a favor de la calidad en la enseñanza universitaria (y en contra del Estatuto del PDI)

El pasado sábado 9 de julio se publicó en el diario El País un manifiesto a favor de la calidad en la enseñanza universitaria que, por su interés, reproduzco más abajo.

El Ministerio de Educación ha ido publicando sucesivas versiones del borrador del Estatuto del Personal Docente e Investigador (PDI) de las universidades públicas españolas, negociado en la Mesa Sectorial de Universidades. Deseamos exponer públicamente por qué la aprobación del citado borrador resultaría muy perjudicial para el sistema universitario, cuya importancia para el país es innecesario resaltar. Nuestro juicio se sustenta en cuatro puntos:

1) El borrador configura una universidad completamente burocratizada. Introduce grados horizontales (sic) para la carrera funcionarial docente según criterios y baremos que poco tienen que ver con la calidad y cuyo establecimiento implicaría una burocracia tan pavorosa como paralizadora. Más aún: según una de las simulaciones realizadas por la propia Dirección General de Política Universitaria, un joven y reciente premio Nobel científico no podría ser acreditado como catedrático con el baremo de puntos del borrador. Por otra parte, la consolidación de la gestión académica como mérito sustitutivo (incluso aunque fuera nefasta) redefine al actual PDI universitario y facilita el triunfo de la burocracia en detrimento de la calidad.

2) El borrador perjudica, muy especialmente, a quienes más debería proteger: a los jóvenes prometedores que se esfuerzan en ampliar sus conocimientos y que son el futuro de las universidades, marginándolos en favor de quienes se dedican a burocracias diversas, frecuentemente tan inútiles como generadoras de pérdida de tiempo.

3) El borrador sindicaliza las universidades, pues obliga a negociar con los sindicatos asuntos académicos que nada tienen que ver con la legítima función de aquellos, la defensa de los derechos laborales de los trabajadores. Por ejemplo, serán objeto de “negociación colectiva sindical” los “criterios generales de asignación de tareas al profesorado, incluyendo las actividades docentes” y “los criterios generales de progresión profesional del PDI” (sic). Tales preceptos son académicamente inaceptables e incluso jurídicamente cuestionables. Implicarían, además, una reforma de todos los Estatutos de las universidades públicas; sorprende la actitud de la Conferencia de Rectores en este punto (y en otros). Tanto el léxico del borrador como su manifiesta pobreza jurídica traicionan a sus redactores y sus verdaderas prioridades.

4) Finalmente, lamentamos la dejación de funciones del Ministerio de Educación ante la esencial mejora de las universidades públicas españolas. Su carácter de servicio público obliga al ministerio a velar por su calidad. Queremos recordarle que ese público es la sociedad que las sostiene, a la que las universidades deben servir generando y transmitiendo conocimiento, ciencia y tecnología: riqueza cultural y material en suma, no burocracia y horizontalidades. Solo la existencia de universidades públicas de calidad garantiza, además, la verdadera igualdad de oportunidades, pilar de toda democracia. El proyecto de Estatuto del PDI no sólo ignora este obvio imperativo, sino que perjudicará las universidades en tal grado que, de aprobarse, sufrirán un daño imposible de reparar en decenios.

Los abajo firmantes, junto con más de 2.600 docentes e investigadores que también han reprobado el borrador (http://www.peticionpublica.es/?pi=EstatPDI), rechazamos la filosofía que inspira el proyecto de estatuto para el profesorado universitario. Reivindicamos como principios básicos la calidad y el carácter de servicio público de las universidades, erróneamente identificado en ese borrador con intereses ajenos a los de la sociedad a la que deben servir. No deseamos alejarnos más de las buenas universidades internacionales.

Defendemos la cultura del esfuerzo y el mérito, no las infinitas comisiones, negociadoras o no, el despilfarro y la burocracia inútil. Por eso pedimos al señor ministro de Educación que retire el borrador del Estatuto del Personal Docente e Investigador.

M. A. Alario (UCM y RAC), F. J. Álvarez (UCIII), L. Álvarez-Gaumé (CERN), J. Álvarez Junco (UCM), R. Argullol (UPF), M. Atienza (UA), F. de Azúa (UPC), L. Blanco Valdés (USC), L. J. Boya (UZ y RACZ), V. Bozal (UCM), M. Camarero (UJI), V. Camps (UAB), J. Carabaña (UCM), E. Carmona (US y RAC), F. de Carreras (UAB), E. Coronado (UVEG), G. Delgado (CSIC), V. Demonte (CSIC), E. Díaz García (UAM), M. Díaz y G. Conlledo (ULE), J. Dopico (UCIII), P. Etxenike (UPV-EHU), A. Fernández-Rañada (UCM), F. Flores (UAM), L. Franco (UVEG y RAC), M. Fuertes (ULE), J. P. Fusi (Historia, UCM), A. Galindo (UCM y RAC), J. A. García Amado (ULE), C. García Gual (UCM), P. L. García Pérez (USAL y RAC), M. Gutiérrez Estévez (UCM), J. Hernández (UAM), L. Ibáñez (UAM), J.-J. Iso Echegoyen (UZ), E. Lamo de Espinosa (UCM), F. J. Laporta (UAM), A. de Leiva (Medicina, UAB), A. Liñán (UPM y RAC), J. Llovet (UB), J. Marro (UGR), M. Morey (UB), E. Moya (UCM), S. Muñoz Machado (UCM), J. L. Pardo (UCM), A. Pérez-Agote (UCM), M. Pérez Ledesma (UAM), F. Rico (UAB y RAEL), C. Rodríguez Braun (UCM), A. Rodríguez-Navarro (UPM), J. Romero (UVEG), A. Ruiz Miguel (UAM), L. Rull (US), A. de Rújula (CERN y UAM), Santos Juliá (UNED), F. Savater (Filosofía, UCM), J. Siles (UVEG), F. Sosa Wagner (ULE y Parlam. Eur.), J. Tejada (UB), G. Tortella (U.Alcalá), M. Villarreal (UPV-EHU), F. Ynduráin (UAM).

¿Se deben eliminar la mayor parte de los gastos fiscales del sistema tributario español?

El proceso de ajuste fiscal en la economía española se está centrando en la reducción de una parte del gasto público corriente, en el aumento de impuestos (fundamentalmente IVA e impuestos especiales) y en las privatizaciones de empresas públicas, pero hay un gran olvidado del presupuesto de gasto del Estado y de las CC.AA. Se trata de los gastos fiscales que parecen intocables. En el informe del Banco de España de 2010 por fin alguien habla seriamente del tema y se sugiere que se debería abordar una sustancial racionalización y reducción de los mismos (aunque el Banco de España no se atreve a sugerir cómo). En esta Entrada del Blog vamos a situar el problema en EE.UU. y en España y sugeriremos la creación de una Comisión como la que se ha implantado recientemente en aquel país.

Recordemos que los llamados gastos fiscales o tributarios (tax expenditures en inglés) son el conjunto de deducciones, exenciones, desgravaciones, reducciones e incentivos de las distintas figuras tributarias (IVA, IRPF e impuesto de sociedades, fundamentalmente) que representan un importante coste en términos de recaudación impositiva y que en la mayoría de los casos tienen  efectos perversos negativos sobre la equidad y la eficiencia impositiva. De hecho, la eliminación de una parte sustancial de los gastos fiscales tendría cuatro efectos positivos: (1) No aumentarían los tipos impositivos marginales; (2) No reducirían los incentivos al ahorro o a la inversión productiva del sector privado; (3) Aumentaría la eficiencia económica al eliminarse numerosos incentivos fiscales que distorsionan las decisiones de ahorro y de inversión del sector privado; y (4) Se reduciría sin duda la excesiva complejidad de la estructura tributaria y aportaría, en última instancia, mayor transparencia impositiva.

Centrémonos en primer lugar en el caso de EE.UU. El presidente Obama creó en febrero de 2010 una Comisión mixta de senadores y congresistas – The National Comission on Fiscal Responsability and Reform- cuya  misión principal era proponer una reforma fiscal (tanto de los gastos como de los impuestos) en profundidad, con el objetivo último de reducir a medio y largo plazo el abultado déficit presupuestario y el stock de deuda de los EE.UU. La Comisión presentó su informe final en diciembre de 2010 con un conjunto de recomendaciones para equilibrar el presupuesto federal (excluyendo el pago de intereses del stock de deuda pública) para el año 2015. Dentro de una extensa lista de cambios en los gastos e ingresos públicos,  destaca justamente la propuesta de eliminación sustancial (y simplificación) de los gastos fiscales, ingresos adicionales que se dedicarían a reducir el déficit público.

En el primer gráfico adjunto (haciendo clic en él se puede ver ampliado) se puede ver como si los gastos fiscales se clasificaran como gasto público en lugar de como “beneficios fiscales” (o pérdida de ingresos públicos) constituirían la principal categoría de los programas de gasto federal. En concreto, alcanzan nada menos que 1053 billones de dólares [1] (el 7% del PIB de EE.UU.), muy por encima de las principales categorías de gasto (los gastos en salud pública de los ancianos y los pobres, Medicare y Medicaid, respectivamente; Seguridad Social, gastos de defensa y otros gastos de carácter discrecional). Además, la mayoría de ellos son las deducciones de los individuos o familias (por la compra de vivienda, por aportaciones a los planes de pensiones, cuidado de los niños, gastos en educación universitaria, y donaciones a la caridad, entre otros).



En el segundo gráfico podemos observar  como los gastos fiscales reducen la equidad del sistema tributario de EE.UU., ya que el valor de las deducciones, exenciones y exclusiones impositivas aumenta a medida que lo hace el ingreso del hogar. De hecho, en el gráfico se puede ver como los gastos fiscales benefician fundamentalmente  a los hogares del quintil más alto y al 1% de los hogares con más ingresos. Y esto no resulta sorprendente, ya que las familias norteamericanas de mayores ingresos son las que, en general, se compran una casa, envían a sus hijos a la universidad, ahorran para la jubilación con planes de pensiones y contribuyen generosamente a causas benéficas. Y la eficiencia queda también en entredicho ya que el Gobierno estaría dedicando una cantidad significativa de recursos tributarios (que podría dedicar a otros programas de gastos) para subsidiar decisiones del sector privado que se habrían producido de todos modos, mientras que en la práctica se excluyen a las familias de menores ingresos que serían mucho más sensibles a estos incentivos fiscales.

Centrémonos ahora al caso de España. En el primer gráfico se representa los costes de los gastos fiscales en términos de recaudación. Para el caso del IRPF representa el 33% de la misma, fundamentalmente por las deducciones a los rendimientos del trabajo, la inversión en vivienda y las aportaciones a los planes de pensiones. En lo que respecta al impuesto de sociedades, las pérdidas de recaudación se sitúan en el 16%, básicamente por las deducciones por incentivos a la inversión, por el desarrollo de proyectos de I+D y por el apoyo a las pymes. Por último, el coste de los gastos fiscales en el IVA alcanza nada menos que el 40% de la recaudación bruta, asociado en este caso a la aplicación de tipos reducidos de IVA a determinados bienes y servicios.

En el segundo gráfico se representa la pérdida de recaudación impositiva de los gastos fiscales en % del PIB de España. Para el IRPF, el Impuesto sobre Sociedades y el IVA representa un 2,4%, un 0,4% y un 1,6%, respectivamente. Es decir, en total un 4,4% del PIB. Para destacar la importancia relativa de esta pérdida de recaudación, pensemos que esta cifra representa un poco más de la mitad del ajuste que tendrán que realizar las AA.PP. españolas en el saldo público primario (un 8% del PIB, sin incluir pagos de intereses de la deuda pública) en el periodo 2010-2015 para lograr el doble objetivo de estabilizar el stock de deuda pública en el 70% del PIB y lograr el equilibrio presupuestario en el año 2015.

Mediante la Ley 37/2010, de 15 de noviembre, se creó en nuestro país la Oficina Presupuestaria de las Cortes Generales (OPCG), como un órgano de asesoramiento técnico a la Cortes en el seguimiento y control de la ejecución de los Presupuestos Generales del Estado. Como su papel parece que todavía no esta muy bien definido yo me voy a atrever a sugerir una tarea adicional. Se trataría de la propuesta de creación de una Comisión Mixta de Expertos-Parlamentarios para la racionalización de los gastos fiscales del sistema tributario español. Su principal tarea sería la de poner a cero el contador de todos los gastos fiscales, es decir, del conjunto de deducciones, exenciones, desgravaciones, reducciones e incentivos de las distintas figuras tributarias y proponer su racionalización, incluyendo las estatales como las autonómicas (en este caso del IRPF en su tramo autonómico).

La racionalización del complejo entramado de los gastos fiscales del sistema tributario español generaría, al menos, cinco efectos positivos: (1) el aumento de la equidad impositiva; (2) el aumento de la eficiencia económica; (3) la reducción de la creciente desigualdad de las rentas; (4) la simplificación de la estructura impositiva y el fomento de la transparencia; y (5) la generación de ingresos adicionales necesarios para apoyar el ajuste fiscal para el periodo 2010-2015, sin necesidad de subida de impuestos o de reducciones adicionales en algunos programas de gasto, especialmente en la inversión en infraestructuras.

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[1] 1 trillón americano equivale a 1 billón europeo.

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